Таким образом, интересы России в этой сфере более или менее понятны. Как же они защищаются на практике?
НЕ ВСЕ МОГУТ КОРОЛИ
В 1993 году, после совершенного Б.Ельциным переворота 21 сентября - 4 октября, им был издан ряд указов, нацеленных на то, ради чего, судя по всему, переворот и совершался. Одного из этих указов- о предоставлении льгот спортивным организациям - мы касались в предыдущей книге этой серии - "О бочках меда и ложках дегтя". Напомню: в результате его реализации в 1994-1996 гг. Президенту, Правительству и их подручным через Национальный фонд спорта и ряд спортивных организаций удалось противозаконно изъять из федерального бюджета около десяти миллиардов долларов (это в сумме объем льгот и последующих "компенсаций"). Ни на какой спорт, разумеется, эти деньги не пошли. Но как ни огромен ущерб от этих действий, тем не менее, другой изданный тогда же Указ от 24 декабря 1993 года N 2285 "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами", вводивший механизм СРП и фактически давший "добро" на соглашения, подобные сахалинским, был еще более опасным и мог нанести еще больший вред, так как касался судьбы ресурсов уже не на десятки и даже не на сотни миллиардов, а на триллионы долларов.
Но, к счастью, и диктаторы, даже при абсолютной поддержке их действий Западом, все-таки, могут не все. Почему же, что мешает?
Дело в том, что недропользование - процесс весьма инерционный и высокозатратный: сначала нужно вложить большие деньги, прибыль же можно получить -только спустя значительное время. Для крупных месторождений речь может идти о миллиардах долларов инвестиций и проектных сроках разработки в несколько десятков лет. И наша пресса может до сих пор пытаться подавать дело так, будто Ельцин тогда, якобы, подавлял мятеж прокоммунистического Верховного Совета, на Западе же серьезные наблюдатели понимали, что произошло на самом деле. Понимали и степень юридической состоятельности подобных указов, тем более изданных сразу после государственного переворота. На столь зыбкой правовой основе начинать вкладывать крупные средства в разработку российских месторождений полезных ископаемых никто всерьез не собирался.
Соответственно, началось интенсивное лоббирование принятия в России нужного транснациональным компаниям (и шире - Западу) закона.
ОСТАТЬСЯ С ДЫРКОЙ ОТ БУБЛИКА - ЛЕГКО ОТДЕЛАТЬСЯ
И вот 14 июня 1995 года Государственной Думой был принят закон "О соглашениях о разделе продукции". Закон этот в версии, принятой тогда Думой, достоин того, чтобы его не только подробно проанализировать с точки зрения его соответствия долгосрочным интересам России, но даже и привести полностью (см. Приложение) с тем, чтобы читатель мог составить о нем собственное представление.
Анализ начнем по порядку - по тем ключевым приоритетам, интересам и, соответственно, опасностям, о которых мы говорили выше.
1. Гарантировал ли закон заказы российскому машиностроению и иным отечественным производителям товаров и услуг?
Закон в версии, принятой Государственной Думой, не обеспечивал ни гарантий заказов, ни даже минимальной протекции нашему производителю. И это бы еще ничего, в конце концов необходимые меры можно оговорить в ином законе. Но дело обстояло хуже: принятый нашей Думой закон вводил прямую протекцию ... произведенному за рубежом: оборудование и услуги зарубежного производства не облагаются никакими пошлинами и налогами. Это при том, что, как мы уже говорили выше, большинство стран мира, обеспечивая свои рабочие места и загрузку производственных мощностей, стимулируют экспорт своей машиностроительной продукции, как минимум, налоговыми льготами, а зачастую еще и предоставлением льготных государственных кредитов на закупки своего оборудования; российское же оборудование для недропользования никто ни от каких налогов не освобождал и освобождать не собирался. Таким образом, если на сегодняшний день мы просто не имеем внятной промышленной политики государства и необходимой поддержки своему машиностроению, то, будь этот закон реализован в таком виде - с прямой протекцией зарубежным производителям, - на своем машиностроении можно было бы ставить крест.
2. Может быть, закон гарантировал выгодные для страны условия раздела прибыльной части сырья и - шире - максимальное поступление средств в наши бюджеты?
Конкурс в законе предусмотрен был, хотя и наш, плохонький - даже без намека на требование подведения итога по единому формализованному конкурсному параметру. Но даже и такого конкурса, строго говоря, закон не требовал - для этого фазу же был предусмотрен специальный перечень исключений, при которых можно заключать соглашения без конкурса практически с кем угодно:
-исходя из требований государственной безопасности (хотя было бы логичнее вообще запретить перевод таких месторождений на режим СРП);
-в случае признания конкурса несостоявшимся в связи с участием лишь одного инвестора (это вместо повторного проведения нормального конкурса);
- если переговоры по месторождению органами исполнительной власти начаты до введения в действие настоящего закона (вот если бы вы, читатель, были председателем Правительства, успели бы вы за полдня до введения такого закона в действие "начать" с какими-нибудь инвесторами переговоры абсолютно по всем что-нибудь стоящим месторождениям или же парочку все-таки упустили?);
- если "иные государственные интересы Российской Федерации и иные интересы субъекта Российской Федерации" требуют заключения соглашения с определенным инвестором (под это, как вы понимаете, можно подвести вообще абсолютно все, что угодно)...
При этом закон полностью исключал федеральные и региональные органы представительной (законодательной) власти не только из процесса принятия решений о судьбе государственной собственности, но даже и из регламентации процесса принятия таких решений. И более того, в законе вообще отсутствовали гарантии какой-либо публичности принятия решений, а также требования экспертизы проектов соглашений...
В совокупности эти нормы позволяют охарактеризовать такой документ как закон о праве исполнительной власти абсолютно произвольно и бесконтрольно решать судьбу государственной собственности стоимостью в сотню годовых федеральных бюджетов страны.
3. А как с контролем за обоснованностью расходов недропользователя, компенсируемых нашим сырьем?
Никаких ограничений ни по направлениям расходования средств, компенсируемых нашим сырьем, ни по их объемам закон не предусматривал, отдавая вопрос о формулировании этих ограничений на откуп Правительству и лицам, подписывающим конкретные соглашения. Соответственно, это давало возможность заключать соглашения таким образом, чтобы никакой прибыльной нефти не было бы и вовсе - чтобы все уходило на компенсацию расходов инвесторов.
Итак, подведем итог по первым трем пунктам нашего анализа: по логике закона прибыльной части сырья могло не быть совсем, а вся компенсационная часть должна была пойти на дальнейшее развитие экономик уже и без того весьма развитых стран. На что рассчитывать России?
4. Но если бы Россию ждала в результате только известная дырка от бублика- это еще ничего. Но ведь в закон умудрились заложить еще и норму, делающую российское природоохранное законодательство необязательным для недропользователей: при одобрении "соответствующими государственными органами" можно согласовывать иные "общепринятые в мировой практике" стандарты... "И правильно, - поясняли авторы закона и его сторонники, - ведь современная общепринятая практика более прогрессивна, а внутренние требования у известных крупных западных компаний еще более жесткие, нежели российские..." Но только в законе ничего не было сказано о том, что его действие распространяется только на некие "известные западные" компании. И более того: была предусмотрена фактическая свобода переуступки прав недропользования, и при этом - никаких ограничений на работу буквально однодневных компаний оффшорных... Кстати, ведь и в разрекламированном проекте "Сахалин-2" ни одна "известная крупная" компания сама не работает - работают связанные с ними оффшорки... То есть, остаться только с носом или с дыркой от бублика, будь этот закон в таком виде введен в действие, - это еще, что называется, легко отделаться...
5. И последний - наш ключевой стратегический интерес- сохранить возможность регулирования поставок на внешние рынки своего сырья, в частности, нефти. Открываем закон и видим: Россия не вправе каким-либо образом ограничивать поставки недропользователем его доли из прибыльной части, а также всей компенсационной части сырья. Но ведь даже если инвестор-недропользователь бедных глупых туземцев и пожалеет, оставит им даже максимум прибыльной нефти, свободно вывозимое недро-пользователем даже в этом случае может превышать три четверти от всего объема сырья. А с учетом того, что в затраты можно списывать что угодно и сколько угодно, значит, в качестве компенсационной части свободно можно вывезти практически все...
Но, может быть, режим СРП предполагалось распространить лишь на ограниченное количество объектов (как утверждали разработчики закона: "десять-двенадцать точечных месторождений")? Ищем в законе, но абсолютно никаких ограничений не находим. Да и дальнейшая практика, которой я коснусь ниже, подтвердила: только дай возможность - сдадим все без оглядки...
Таким образом, ни в одном из пяти ключевых стратегических вопросов интересы России в этом законе оказались, мягко говоря, не защищены.
ДОБРО ПОЖАЛОВАТЬ В... СТОКГОЛЬМСКИЙ СУД
Но и этого мало. Как яркая иллюстрация того, что можно пролоббировать через наше Правительство и Государственную Думу, этот закон значительно любопытнее, нежели вы, читатель, даже и теперь думаете.
Так, чисто идеалистически предположим, что все почему-то будет честно. Но допустим, что наше Правительство при заключении какого-либо соглашения по этому закону ошиблось и передало месторождение в разработку не тем и не на тех условиях, на каких бы следовало. Сколько же лет нам в этом случае мучиться - пять, семь, десять? Это означало бы слишком легко выпутаться, но не для того такие законы принимаются. Срок действия соглашений - в соответствии с действующим гражданским законодательством (значит, можно и тридцать лет, а можно и пятьдесят...) и плюс допускается предусматривать в соглашениях последующее автоматическое продление срока их действия. То есть, по существу, соглашения могут быть практически бессрочны. И допущенную один раз ошибку исправить - невозможно никогда.
Пойдем в наших идеалистических предположениях дальше. Допустим, в отличие от известной нам практики, коррупция вдруг застеснялась и отступила и никаких ошибок Правительство не совершало. Соответственно, соглашения оказались заключены вполне в интересах России. Казалось бы, все в порядке?
Но спустя пять-десять лет наступили некие непредвиденные катаклизмы, форс-мажорные обстоятельства, и эти соглашения в таком виде перестали быть нам выгодны. Например, цена на нефть на мировом рынке подскочила в десять, двадцать и более раз. Расходы не-дропользователей стали просто копеечными по сравнению со стоимостью получаемой в качестве уже практически чистой прибыли доли нефти, а рентабельность проекта зашкалила для недропользователя за тысячи процентов. России стало абсолютно невыгодно терять свою нефть на таких условиях. Или другой пример: в добываемом сырье обнаружилась примесь (ранее неизвестный минерал или даже вновь открытый химический элемент и т.п.), являющаяся новым ресурсом, более ценным, чем изначально добываемое сырье - что делать?
И мировая практика, и наш Гражданский Кодекс предусматривают возможность пересмотра договоров и соглашений в судебном порядке по требованию одной из сторон в случае существенного (непредвиденного) изменения обстоятельств. Казалось бы, если мы собираемся передавать месторождения в разработку не так, как это принято в более цивилизованных странах (на пять-семь или максимум десять лет с последующим продлением лицензии в случае, если все в порядке и ничего радикально не изменилось), а сразу на двадцать пять - пятьдесят лет, то возможность пересмотра соглашений в судебном порядке по требованию одной из сторон в случае существенного изменения объективных условий - тем более необходимо предусмотреть? Но в законе было четко определено противоположное, противоречащее, повторюсь, и мировой практике, и нашему Гражданскому Кодексу: любые изменения - только по взаимному согласию сторон.
Таким образом, ни от прямой коррупции, ни от ошибки, ни от непредвиденного изменения ситуации мы не защищены.
Но и этого мало. Сказано, что по взаимному согласию сторон условия соглашений менять можно. Хорошо? Хорошо, если есть гарантии того, что российская сторона всегда будет действовать в интересах России. Но от имени России-то выступает ее исполнительная власть. Предположим, сейчас наша власть абсолютно не коррумпирована, просто кристально чиста. Но может в течение тридцати или пятидесяти лет даже в идеальной системе власти хотя бы на миг произойти какой-то сбой? Не допускать этого, согласитесь, нельзя. А значит, в этот момент "по взаимному согласию сторон" ничто не мешает произвольно скорректировать соглашения, сняв с недропользователя какие-либо обязательства перед нами, или даже досрочно расторгнуть соглашение, например, когда "сливки" сняты, а с "хвостами" недропользователю возиться невыгодно...
Если же вернуться от идеалистических допущений (о незапятнанном Правительстве) к нашим реалиям, то не менее актуальным оказывается и еще одно положение закона, предусматривающее возможность согласования условий ведения работ (в том числе и коммерческих!), не являвшихся условиями соглашения, в течение года уже после конкурса- вот где простор для взаимного вымогательства... Впрочем, как мы видели выше, "по взаимному согласию сторон" можно менять не только то, что не являлось условиями конкурса, но и вообще все, что угодно.
Итак, что же еще нужно так называемому инвестору, если второй стороной является не Россия, а ее органы исполнительной власти? Ведь "российско-африканская" практика известна: можно наобещать все, что угодно, выиграть конкурс (даже если он и проводился), а затем - за бусы и огненную воду - тихонько скорректировать условия и требования к недропользователю так, чтобы от прежних щедрых обещаний и жестких обязательств победителя конкурса не осталось ничего...
А теперь оцените. При приватизации госпредприятий на кон были выставлены ценности реальной стоимостью от тысяч до миллиардов долларов, единицы - до десятков миллиардов долларов. Про масштабы коррупции и злоупотреблений при этом со стороны родного Правительства - уже более или менее известно. Каковы же могли бы быть эти масштабы, если бы на кону оказались недра (передаваемые таким образом не во временную разработку, а практически навсегда), стоимостью в сотни миллиардов и триллионы долларов, да еще и с законным правом раздавать их произвольно?
Таким образом, уже понятно, что нам ничего бы не досталось, да еще и территория была бы, извините, загажена, в строгом соответствии с "общепринятыми международными правилами". Но предположим, что между Россией и недропользователем все-таки возник спорный вопрос. Например, мы считаем, что недро-пользователь нарушает даже и эти самые "общепринятые международные стандарты ведения работ" и уж слишком загрязняет нашу природу. Что делать?
По нормам и правилам цивилизованных стран, государство в таких случаях приостанавливает ведение работ или вообще лишает разработчика недр лицензии. А недропользователь, если не согласен, подает в суд и, если государство было не право, взыскивает в полном объеме ущерб. В нашем же случае иначе: ничего приостанавливать нельзя, можно лишь наблюдать, как, извините, загаживают твою землю, и подавать в суд...
Тогда, наверное, предусматривалось, что в каком-то другом законе оговорят ускоренную судебную процедуру? Не предусмотрено. Но даже если бы и было предусмотрено, это уже не важно. Почему? Да потому, что в этом же законе не случайно была оговорена возможность отказа от судебного иммунитета Российской Федерации и рассмотрения спорных вопросов в международных судах.
То есть в суд подавать можно, в частности, при спорных вопросах по сахалинским проектам, но только подавать придется в суд не российский, а ... Стокгольмский, да еще и руководствуясь законодательством третьих стран.
...Кстати, это случайно не наши ли родные российские органы власти, подавая в 2002 году документы на экстрадицию из Дании гр-на России А.3акаева, не обеспечили ни полноты документации, ни тождественности перевода запроса на английский и датский языки? И это в ситуации, когда, вроде бы, действительно хотели добиться результата. Чего же ожидать в случае, когда будут лишь делать вид, что отстаивают в Стокгольмском суде интересы страны, а на самом деле - все давно решено "по-понятиям" и все взятки на надежных счетах в дальних странах?...
ЗАЩИТИТ ЛИ МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО?
Но если и пытаться судиться всерьез, удастся ли нам что-то отвоевать, даже когда соглашения - явно несправедливые и кабальные?
Если судиться всерьез и даже суметь все правильно перевести на нужный язык, тем не менее, международное право нам здесь - не слишком большой помощник. То есть, конечно, международные законы, нормы и правила - важны. Они важны в том смысле, что самые сильные не нарушают их ... по мелочам. Но судьба самых крупных в мире запасов полезных ископаемых, вопрос установления над ними стратегического контроля- не мелочь. И надеяться, что в этом вопросе международное право станет для нас защитой, а для самых сильных в мире препятствием - непростительная наивность.
Если мы стратегический контроль над своими природными ресурсами упустим, то вернуть - не удастся уже никогда.
НА БИС: ВСЕ ЗАКОНЫ - В ПЕЧКУ, ПАРЛАМЕНТ - НА КЛЮЧ!
(перевод с иезуитского на человеческий)
Но даже и это еще не все. Как в том анекдоте: "Это, конечно, ужас, но еще не "Ужас-ужас-ужас!". А что же
возможно такое, последнее, дальше чего - уже некуда? Судите сами.
Открываем первую же страницу закона и читаем часть вторую пункта три статьи 1: "Права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации, если соглашением о разделе продукции, в котором участвуют иностранные граждане и (или) иностранные юридические лица, не установлено иное."
Надо ли эту замечательную формулировку переводить с иезуитского на человеческий, или и так все ясно? На всякий случай переведу: практически все российские законы можно с этого момента сжечь в печке, а Парламент навсегда закрыть за ненадобностью. Потому что будь эта норма реализована, в соглашении с иностранцами можно было бы записать абсолютно все,- что заблагорассудится. И такая запись приобрела бы гражданско-правовой характер и имела бы силу выше, чем у российских законов.
Замечательная открылась бы перспектива - ведь на что только за соответствующий "откат" (и плюс гарантии неприкосновенности в случае чего) наши "профессионалы западного уровня" не согласятся? Вплоть до нашей обязанности свезти на какую-нибудь подконтрольную НАТО территорию и там складировать все наше ядерное оружие - чтобы не мешало недропользованию...
Абсурд, преувеличение? Конечно, преувеличение. Но, тем не менее, что бы там ни записали - даже право инвестора в случае, если нефти в месторождении не окажется, в качестве компенсации присвоить себе какую-нибудь часть территории России - перед высоким Стокгольмским судом такое условие соглашения было бы приоритетным по сравнению с не допускающими ничего подобного российскими законами...