ПРИЛОЖЕНИЕ 5. Тезисы выступления заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации Ю-Ю.Болдырева на Парламентских слушаниях "Земельные отношения и оценка природных ресурсов" 19 января 1999 года.
Ю.Ю. Болдырев,
заместитель Председателя
Счетной палаты Российской Федерации
РЕШЕНИЯ ПАРЛАМЕНТА
ПОД КОНКРЕТНОЕ "ХОРОШЕЕ" ПРАВИТЕЛЬСТВО МОГУТ ОБЕРНУТЬСЯ КАТАСТРОФИЧЕСКИМИ ПОСЛЕДСТВИЯМИ
(тезисы выступления на Парламентских слушаниях "Земельные отношения и оценка природных ресурсов" 19 января 1999 года)
1. Право собственности на землю и ее недра и стабильность условий.
Исторически во многих странах собственность на поверхность земли автоматически подразумевала собственность на ее недра. Ценность многих земель зависит не только от плодородия их почв, но и от залегающих в недрах полезных ископаемых. В последнее время в ряде стран стала допускаться раздельная собственность на землю и недра. Главным для обеспечения эффективности землепользования и недропользования является не право собственности, а гарантии стабильности условий хозяйственной деятельности - то, что не обеспечивается у нас сегодня ни по отношению к частной собственности, ни по отношению к аренде и иным условиям хозяйственной деятельности.
2. Земельный кадастр.
Основой любого управления, в том числе управления землепользованием, является информация. В начале 90-х годов с целью вовлечения земли в рыночный оборот в России начал составляться новый земельный кадастр, в котором должно быть отражено описание земельных угодий, их площадь и место расположения, конфигурация, качество, оценка стоимости и собственник данной земли. При всех заявлениях о необходи-
мости срочного перехода к частной собственности на землю, в 1997 году важнейшие работы по мониторингу земель и созданию земельного кадастра были профинансированы Правительством менее чем на 7% от установленного законом.
3. Современная мировая практика недропользования характеризуется такими наиболее типичными режимами пользования недрами, как пользование недрами на условиях лицензии (абсолютный приоритет для развитых стран, имеющих собственную нефге-газодобывающую промышленность), а также концессиями и СРП.
4. Национальные режимы недропользования в развитых странах (на примере США).
4.1. В США природные ресурсы либо принадлежат собственникам земли (более половины), в которых они расположены, либо находятся в федеральной собственности. Так, значительная часть земли в западных штатах и большая часть земель на Аляске находится в федеральной собственности.
4.2. Национальный режим недропользования для ресурсов, находящихся в федеральной собственности, единый - лицензионная система. Никаких исключений (концессии, соглашения о разделе продукции и т.п.) - нет.
4.3. Парламент не утверждает каждую лицензию, но дает разрешение на разработку на вновь вводимых в недропользо-вание участках (определяет перечень территорий, на которых недропользование разрешено).
4.4. Работа по предоставлению участков в пользование-по пятилетнему плану. Лицензирование - исключительно конкурсное. Конкурсный параметр один - разовый платеж (бонус). Остальные параметры- фиксированные. Все основные условия, в том числе и по обязательному минимальному графику работ - определяются до конкурса.
4.5. В дополнение к экономической и бухгалтерской, существует требование инженерной и природоохранной экспертизы проектов. Цель - обеспечение восстановления поверхности земли после разработки месторождения до первоначального состояния.
4.6. Возможности произвольных решений исполнительной власти жестко ограничены. Всякие прямые переговоры с потенциальными недропользователями - запрещены. На федеральных территориях никаких исключений из конкурсного порядка быть не может.
4.7. В случае, если по результатам конкурса предложение победителя недостаточно выгодное (хуже минимально
достаточного условия), победителю отказывают и проводится повторный конкурс. Процедура принятия решения об отказе - жестко формализованная, основанная на расчетах по заранее утвержденным формулам.
4.8. Если конкурс был проведен с доказанными нарушениями закона - лицензия может быть отменена административно, а несогласная сторона вправе обратиться в суд.
(Контроль за соблюдением конкурсности осуществляется генеральным инспектором Министерства внутренних дел. Есть система этических требований, в частности, запрещено принимать подарки свыше определенной небольшой стоимости, поездки от частных компаний; сотрудники не могут в течение нескольких лет уйти на работу в компанию, с которой был интерес по работе. Нельзя уйти с госслужбы в фирму и выступать затем от ее имени перед министерством энергетики или министерством внутренних дел.)
4.9. На континенте, если конкурсных предложений нет, месторождение отдается в пользование на неконкурентных (безбонусных) условиях, но есть жесткая процедура определения недро-пользователя из числа желающих- по результатам жеребьевки. На море неконкурсная система не используется.
4.10. Существует процедура предварительной проверки недро-пользователя на добросовестность и отсутствие в его истории (или истории связанных с ним фирм) случаев нарушения природоохранного законодательства. Существуют жесткие санкции за нарушения природоохранного законодательства.
4.11. Лицензия дается на 5, 8 или 10 лет.
Если не бурят скважины по графику и не добывают сырье - должны вернуть лицензию и денег назад не получают (были участки, проданные по шесть раз). Если не возвращают добровольно- изъятие лицензии в административном порядке. В случае несогласия - недропользователь подает в суд.
4.12. Лицензия продлевается почти автоматически, но при условии рентабельного производства, если в течение срока лицензии недропользователь начал работы по графику.
4.13. Обязательно разнообразное страхование ответственности: компании покупают специальные боны страхования ответственности, без которых они лицензию получить не могут.
Возможны: покупка страхового полиса или депозит на спецсчет в банке, управляемый федеральным агентством. Существуют страховые дома, гарантирующие боны. Лист приемлемых страховых полисов два раза в год публикуется Казна-
чейством США. Размер депозита - нормируется подзаконным актом. Крупные компании имеют один бон на все операции. Если страховой дом перестал быть в списке, то, прежде чем продолжать работу, недропользователь обязан получить полис в другой компании. В соответствии с законодательством существует требование еще на один бон - страхование возможного ущерба. Существуют и другие типы страхования.
4.14. Обязательная ответственность материнской компании за действия ее дочерних структур.
4.15. Обязателен ежегодный государственный аудит силами Служб министерства внутренних дел (внутренних природных ресурсов). Межведомственный внутренний контроль осуществляют подразделения Главного инспектора Министерства.
4.16. Внешний контроль- неограниченный: со стороны Конгресса (существуют специальные подкомитеты по контролю), или Главного Счетного Управления США (US GAO): самостоятельно, или по поручению Конгресса.
4.17. Все компании, осуществляя недропользование на территории США, строго руководствуются законами США на единых условиях. Никаких исключений не допускается.
4.18. Специальный налоговый режим используется в США для некоторых месторождений Аляски, для малодебитных скважин, для дополнительно извлекаемой "третичной" нефти при жестком контроле со стороны государства. Малодебитность, сложные геологические условия и т.п. не являются основанием даже для постановки вопроса о концессиях, СРП или возможности вывода спорных вопросов из национальной юрисдикции.
5. Для некоторых развивающихся стран типичны концессии и соглашения о разделе продукции.
5.1. В Китае недропользование базируется на законодательстве, в основу которого положена модифицированная "индонезийская" модель соглашения о разделе продукции. Применяется СРП в Китае исключительно только для морских нефтезалежей.
5.2. В Китае монопольным правами на разработку, добычу и реализацию нефти на выделенном Правительством участке месторождения обладает уполномоченная Государственная нефтяная компания (ГНК), которая полностью отвечает за осуществление операций по международному сотрудничеству в нефтедобыче.
5.3. Иностранный инвестор в Китае получает право на пользование недрами на условиях СРП исключительно на конкурсной основе
5.4. На СРП в Китае выставляются только новые и не разрабатываемые участки недр.
5.5. Нефтяной контракт (НК) с иностранным инвестором-победителем конкурса на право пользования недрами на условиях СРП в Китае подписывает уполномоченная Государственная нефтяная компания (ГНК). Она временно передает ему определяемые НК права по разработке месторождения.
5.6. Все решения по реализации СРП принимаются в Китае совместно ГНК и инвестором.
5.7. В соответствии с законодательством иностранный инвестор в Китае полностью берет на себя риск, осуществляет инвестиции и операции по разведке месторождения.
5.8. После обнаружения промышленного нефтегазового месторождения в Китае ГНК и иностранный инвестор, сохраняя независимость юридических лиц, совместно инвестируют добычу сырья.
5.9. В Китае при реализации СРП на период разведки, разработки и добычи полезных ископаемых иностранный инвестор выполняет функции оператора. По согласованию с ГНК эти функции - на стадии успешной добычи - могут быть переданы ГНК.
5.10. Собственность на нефтяные ресурсы в пределах юрисдикции КНР принадлежит государству.
5.11. В Китае осуществляется жесткий госконтроль за не-дропользованием на условиях нефтяного конртакта по СРП. Система контроля - адекватна системе госуправления в КНР:
Госсовет в лице Госплана, Министерства внешнеэкономических связей и торговли, а также другие ведомства.
5.12. Все необходимые подрядные проектные и производственные работы (оборудование и материалы) осуществляются (поставляются) в Китае при реализации СРП исключительно на конкурсной основе победителями специально организуемых международных торгов.
5.13. Предпочтение китайским участникам проектных и производственных работ, китайскому оборудованию и материалам отдается без каких либо дополнительных льгот и квот, при условии их конкурентоспособности с иностранными аналогами по соотношению качество/цена и срокам поставок, а также при иных равных условиях. При этом конкурентоспособность китайского оборудования и материалов по срокам поставок - при прочих равных условиях- гарантированна всей полнотой ответственности уполномоченной Государственной нефтяной компании за осуществление операций по международному сотрудничеству в нефтедобыче, а также действенным государственным контролем.
5.14. Импорт необходимого оборудования и материалов для выполнения работ по нефтяному контракту осуществляется беспошлинно (за исключением мини-компьютеров и легковых автомобилей).
5.15. Нефтяной контракт (НК) осуществляется в соответствии с национальным правовым режимом без каких либо исключений для иностранного инвестора. Только в случае отсутствия соответствующего китайского закона используются международное право. Вывода из национальной юрисдикции нет.
5.16. В Норвегии до последнего времени в проектах по разработке нефтегазовых месторождений не менее 50 процентов акций должно было принадлежать государственной компании, не подлежащей приватизации. Через эту компанию государство осуществляло жесткий контроль за деятельностью иностранного недропользователя в интересах государства.
5.17. Режим разработки природных ресурсов на условиях СРП и концессий применяют также Индонезия, Турция, Чили и некоторые другие страны. Во всех этих странах используются свои методы защиты национальных интересов.
6.Анализ мировой практики недропользования показывает, что режимы СРП и концессии предоставляются исключительно при выполнении следующих условий:
- обязательность конкурсов на предоставление права пользования недрами;
- на конкурс выставляются только новые месторождения;
- инвестор полностью берет на себя риск, осуществляет инвестиции и операции по разведке месторождения;
-участки недр должны использоваться как гарантия для развития национальной промышленности;
- никакие переговоры без конкурса не ведутся.
7. К дефектам российского недропользования на условиях лицензии относятся:
-псевдоконкурсы (по нескольким переменным параметрам, без единой формулы, делающей предложения сопоставимыми - узаконенный коллегиальный произвол);
- отсутствие надлежащего учета и контроля за деятельностью недропользователя;
- отсутствие надлежащих санкций к нарушителю лицензионных соглашений;
- приватизация компаний-нслропользователей с автоматической передачей за беспсчок^дыл на недропользование (Па
кеты акций компаний-недропользователей "Норильский никель", "ЮКОС" и др. проданы за бесценок, с грубыми нарушениями закона, с явными признаками притворных сделок. Это исключает возможность инвестирования в развитие, ведет к политике, направленной на скорейшее вытягивание всех соков из компаний, стимулирует варварское недропользование);
- отсутствие гарантий стабильности условий хозяйствования. Государство насаждает среди недропользователей отторжение режима недропользования, основанного на условиях лицензий. В рамках лицензионных соглашений отечественным недропользователям навязываются планы работ и совершенно обходятся вопросы "неизменности прочих условий". Ситуация была бы иной, если бы государство, требуя обязательную инвестиционную деятельность, гарантировало стабильность условий работы на срок действия лицензии или хотя бы на срок окупаемости. Подобных обязательств государство на себя не принимает, а значит - и впредь не гарантируется стабильность условий лицензионного недропользовании.
8. Дефекты российского недропользования на условиях раздела продукции.
8.1. Первоначальный вариант Закона о СРП, принятый Государственной Думой в 1995 году и отклоненный Советом Федерации, содержал нормы, которые предоставляли :
- неограниченные возможности по игнорированию российских законов органами исполнительной власти при заключении соглашений с иностранцами;
- право исполнительной власти заключать соглашения по собственному усмотрению, вне парламентского и иного независимого контроля;
- возможность неограниченного вывода спорных вопросов из российской юрисдикции;
- почти неограниченную бесконкурсность;
- возможность перевода на режим СРП тех участков недр, которые уже разрабатываются на иных условиях (таким образом, в России узаконен невиданный в цивилизованном мире вариант схемы соглашений о разделе продукции, ведь нигде и никогда в мире СРП не применяются к уже разрабатываемому участку недр. (Если уже есть недро-пользователь, обязавшийся работать на условиях лицензии, то государству нет никакого основания заключать с ним гражданско-правовое соглашение. Тем более без кон-
курса. Не получается, нерентабельно - сдай лицензию и иди вместе со всеми на конкурс. Суть цивилизованного СРП-.привлечь на конкурсных началах инвестора, предлагающего лучшие условия для государства.);
- прямую протекцию поставкам зарубежного оборудования;
-возможность списания в затраты, компенсируемые российской нефтью, неограниченных средств;
-возможность безответственности недропользователя, отсутствие какого-либо страхования этой ответственности;
-право контроля за реализацией соглашений- исключительно органам исполнительной власти;
Законопроект содержал также ряд иных существенных дефектов. Очевидно, что такой законопроект Государственная Дума могла пропустить только из-за того, что большинство депутатов просто не вникли в его содержание, что и подтвердила затем работа Согласительной Комиссии Государственной Думы и Совета Федерации.
8.2.Согласительной Комиссии Государственной Думы и Совета Федерации в 1995-м году удалось добиться корректировки закона, в частности:
- пресекалось право органов исполнительной власти заключать соглашения с нарушением российских законов;
-устанавливался парламентский и внешний независимый контроль за заключением и реализацией соглашений;
-вводилось ограничение протекции производителям иностранного оборудования при норме, обязывающей устанавливать такую протекцию в соглашениях для оборудования, производимого на территории России;
-вводилось ограничение на вывод спорных вопросов из российской юрисдикции.
Тем не менее, ряд недостатков сохранился, что требовало продолжения работы по ужесточению норм закона, приведения его в цивилизованные рамки:
8.3. Работа над корректировкой закона о СРП велась в Государственной Думе в течение трех лет, но привела к прямо противоположному результату - в конце 1998 года разрушено то, что с таким трудом было достигнуто 3 года назад. Недавно принятые изменения в Закон о СРП предусматривают:
- возможность вводить в действие соглашения, заключенные без проведения конкурсов, непосредственно решениями органов исполнительной власти, без утверждения таких соглашений Государственной Думой- таким образом органы ис
полнительной власти получили почти неограниченное право на произвольные решения;
-требование конкурентоспособности российских товаров (оборудования, технических средств и материалов) по отношению к аналогичным иностранным товарам по срокам поставок с одновременным отсутствием требования конкурентоспособности закупаемого иностранного оборудования с нашим по цене - практически нейтрализует уточненное в законе (по сравнению с прежней редакцией) требование о квоте для российских производителей (компенсирование расходов инвестора российским сырьем стимулирует его к затратиому подходу, к закупкам максимально дорогого оборудования). При конкуренции же по срокам поставки заведомо выигрывает тот, кто имеет больше заказов и уже более развитое быстро перестраиваемое производство. Не говоря уже о естественном стремлении зарубежных компаний действовать согласованно со своими производителями оборудования- с теми, кто является контрагентом по другим, нероссийским проектам. При оговорке о необходимости конкурентоспособности российского оборудования по срокам поставки и качеству, закон не предусматривает санкций в отношении недропользователя за несоблюдение квоты по размещению заказов на российских предприятиях. Таким образом, речь идет даже не о равной конкуренции, а о прямой дискриминации российского машиностроения;
- включение в перечни участков недр, переводимых на режим СРП, тех участков, в отношении которых либо имеются обязательства Российской Федерации (?!) о проведении переговоров об условиях соглашений о разделе продукции, либо- результаты проведения конкурсов или аукционов (?!) по предоставлению права пользования участками недр на условиях раздела продукции - по существу, речь идет об обязанности законодателя согласиться с действиями, осуществленными органами исполнительной власти противозаконно, как это было, например, с незаконно проведенным конкурсом на разработку недр на условиях СРП, в котором победила компания "Эксон";
- необязательность наличия положительных решений законодательных (представительных) органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации о переводе участков недр на режим СРП;
- право исполнительной власти самостоятельно (без парламентского контроля) переводить на режим СРП участки недр, включающие месторождения нефти, извлекаемые запасы ко-
торых составляют до 25 миллионов тонн (Как поделить месторождение на нужное число участков - проблемой не является);
- ограничение доли разведанных запасов минерального сырья, добыча которого может переводиться на СРП, но без реального механизма реализации этого принципа, при праве Правительства заключать соглашения произвольно, при отсутствии нормы о недействительности соглашений, заключенных сверх квоты, при отсутствии санкций за превышение квоты...
При этом сохраняется возможность перевода на режим СРП тех участков недр, которые уже разрабатываются на иных условиях (достаточно было бы перевода на специальный налоговый режим), отсутствие надлежащих механизмов ответственности не-дропользователей и принудительного страхования этой ответственности, неадекватные основания для перевода участков недр на режим СРП, большинство из которых, по существу, может быть основанием лишь для перевода месторождений на специальный налоговый режим, отсутствие жесткой регламентации списания затрат и другие принципиальные дефекты закона.
9. Выводы.
9.1. Недопустимо решать вопросы процедуры принятия решений о переводе недропользования на режим СРП под конкретное "хорошее" Правительство. Доверие парламента Правительству Е.Примакова привело к принятию Параламентом закона, который расширяет произвольные полномочия Правительства и будет действовать при любом следующем Правительстве.
9.2. Существующий масштаб беззакония в стране именно со стороны высшей государственной власти, огромное количество вскрываемых действий, осуществленных очевидно в нарушение закона и не в интересах государства, свидетельствует об объективной (в силу особенностей Конституции) и субъективной неспособности сегодняшнего российского парламента навести порядок в нашей стране и обеспечить деятельность исполнительной власти исключительно в интересах общества и государства.
В этих условиях применительно к стратегическим природным ресурсам уместно руководствоваться принципом "не навреди"-не отнимай у потомков то, с чем они справятся лучше нас.'
9.3. Целесообразно незамедлительно вернуться к работе над поправками к закону "О соглашениях о разделе продукции", с тем, чтобы обеспечить защиту национальных интересов России независимо от доброй воли того или иного Правительства.