ПРИЛОЖЕНИЕ 7. Выводы и предложения из Отчета Счетной палаты по результатам проверки реализации СРП на Сахалине (Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации № 8 (32), 2000 год).
Из постановления Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 25 февраля 2000 года № б (198) "О результатах комплексной проверки использования государственной собственности, предоставленной на основе права пользования недрами субъектам предпринимательской деятельности на возмездной основе, в части уплаты налогов, сборов и иных платежей в федеральный бюджет, а также страховых взносов в государственные внебюджетные фонды при исполнении ими Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" и выполнения представлений Счетной палаты, принятых на Коллегии Счетной палаты РФ 17 апреля 1998 г. по результатам тематической проверки организации взимания налогов и платежей в бюджет при исполнении Соглашений о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" на предприятиях и организациях Сахалинской области":
Утвердить сводный отчет и отчеты аудиторов Счетной палаты по результатам комплексной проверки.
Направить представление Счетной палаты Председателю Правительства Российской Федерации, информационное письмо-в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, а также отчет о результатах данной проверки - в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Аудитору Счетной палаты М. И. Бесхмельницыну в рамках указанной проверки провести дополнительные контрольные мероприятия, в том числе проверку платежных документов Операторов Соглашений в части определения затрат, подлежащих возмещению в сос.лветствиии с подрядными контрактами, заключенными с российскими фирмами, а также платежных документов компании "Сахалин Энерджи" на покупку платформы "Моликпак". Материалы по результатам дополнительной проверки по согласованию с заместиетлем Председателя Счетной палаты Ю. Ю. Болдыревым внести на рассмотрение Коллегии.
ОТЧЕТ
о результатах комплексной проверки использования государственной собственности, предоставленной на основе права пользования недрами субъектам предпринимательской деятельности на возмездной основе, в части уплаты налогов, сборов и иных платежей в федеральный бюджет, а также страховых взносов в государственные внебюджетные фонды при исполнении ими Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" и выполнения представлений Счетной палаты, принятых на Коллегии Счетной палаты РФ 17 апреля 1998 г. по результатам тематической проверки организации взимания налогов и платежей в бюджет при исполнении Соглашений о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" на предприятиях и организациях Сахалинской области
Основание для проведения проверки: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20 мая 1999 г. № 3994-11 ГД и план работы Счетной палаты Российской Федерации на 1999 год (п.3.69).
Цели проверки:
1. Проверка вопросов, связанных с реализацией Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2", в части:
- деятельности Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и администрации Сахалинской области по обеспечению защиты интересов Российской Федерации;
-деятельности территориальных органов государственной власти Российской Федерации по Сахалинской области и Департамента по освоению минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа администрации Сахалинской области в сфере регулирования отношений недро-пользования;
- выполнения недропользователями условий по Соглашениям "Сахалин-1" и "Сахалин-2" и законодательства Российской Федерации при освоении участков недр, учете добычи, сборе и перекачке нефти и газа;
- законности, рациональности процедуры выбора юридических лиц, среди которых распределялись заказы на услуги, изготовление оборудования для добычи и первичной переработки полезных ископаемых;
- правильности и своевременности поступлений российской стороне бонусов и иных платежей при исполнении указанных Соглашений.
2. Проверка выполнения представлений Счетной палаты Российской Федерации, принятых на Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 17 апреля 1998 г. по результатам тематической проверки организации взимания налогов и платежей в бюджет, при исполнении Соглашений о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" на предприятиях, организациях Сахалинской области, а также правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и других платежей в федеральный бюджет в ОАО "Роснефть - Сахалинморнефтегаз".
3. Проверка правильности и своевременности исчисления и уплаты недропользователями страховых взносов в государственные внебюджетные фонды при исполнении ими Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
4. Проверка законности, целесообразности и эффективности использования недропользователями государственных средств и федеральной собственности при исполнении Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
Объекты проверки: министерства, ведомства, предприятия и организации, ведущие работы, осуществляющие финансовые операции и контроль в соответствии с Соглашениями о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" -
Проверка проведена в соответствии с программой, утвержденной Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 9 июля 1999 года (протокол № 23 (174)).
<...>
VI. Выводы
1. В части соответствия федеральному законодательству порядка заключения и положений Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2":
Правительство Российской Федерации заключило Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" с нарушениями норм статей 13 и 17 действующего при их подписании Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 "О недрах".
В нарушение ст. 13 указанного закона конкурсы на право пользования недрами на условиях Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" не проводились. Таким образом, подписание Минтопэнерго России (в качестве представителя государства) Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" в соответствии со ст. 17 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года №2395-1 "О недрах" является неправомочным действием органа государственной власти.
Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" в нарушение ст. 10 Закона Российской Федерации "О недрах" и ст. 40 Закона "Об иностранных инвестициях в РСФСР", действующих на момент заключения данных Соглашений, фактически являются бессрочными.
В соответствии с положениями Соглашения "Сахалин-2" таможенные органы Российской Федерации, а также государственные органы, на которые возложен контроль за охраной окружающей природной среды, должны руководствоваться не нормами законодательства Российской Федерации, а положениями данного Соглашения.
Предусмотренное Соглашениями о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" исключение из общей суммы платежей в бюджеты отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизов на углеводороды за период добычи предполагаемого в соответствии с условиями Соглашений объема нефти снижают расчетные поступления в бюджет в среднегодовом исчислении на сумму 1875 млн. долларов США, а за весь период - на 61692 млн. долларов США, в том числе в федеральный бюджет - 51766,7 млн. долларов США.
Тем не менее в соответствии с нормой ст. 2 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" Соглашения "Сахалин-1" и "Сахалин-2" введены в действие и подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями.
2. В части обеспечения прав и интересов Российской Федерации:
2.1. В Соглашениях не предусматривается утверждение годового отчета об исполнении программ работ и смет затрат, отсутствуют реальные ограничения на состав и объем затрат, возмещаемых российским сырьем.
В Соглашении "Сахалин-1" отсутствует требование о проведении ежегодного аудита, не определена номенклатура возмещаемых затрат.
2.2. В Соглашениях "Сахалин-1" и "Сахалин-2" в недостаточной мере учтены интересы государства по вопросам экологии, недропользования, обеспечения поступления средств в бюджеты, а также государственного контроля.
2.3. Вопреки Положению о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденному постановлениями Правительства Российской Федерации от 17 мая 1997 г. № 588 и от 13 августа 1998 г. № 950, Министерство природных ресурсов Российской Федерации как государственный орган управления государственным фондом недр не осуществляет контроль за недропользователями при реализации Соглашений раздела продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
2.4. Правительством Российской Федерации не решены вопросы пересмотра действующих нормативных актов природоохранных органов, пограничной, таможенной и налоговой служб с учетом положений Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции".
2.5. Со стороны Правительства Российской Федерации отсутствует контроль за выполнением условий Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" и за учетом добытого углеводородного сырья по объемам.
2.6. Не решаются в полной мере задачи, поставленные перед Комиссией Правительства Российской Федерации по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции (определение и решение вопросов по упорядочиванию различных согласовании, разрешений, одобрений и заключений, включая вопросы Госэкспертизы по техническим, экономическим и экологическим проблемам). Указанной Комиссией не решены проблемы, связанные с порядком возврата таможенных платежей и НДС.
2.8. Совет представителей уполномоченного государственного органа (Соглашение "Сахалин-1") и наблюдательный совет (Соглашение "Сахалин-2") не осуществляют в полном объеме функции по защите интересов Российской Федерации, предусмотренные данными Соглашениями:
-уполномоченный государственный орган до ноября 1998 года не провел ни одного заседания, а согласование ежегодных смет расходов и программ работ производилось только путем переписки, а также не обеспечил выполнение требований к оператору проекта по ведению бухгалтерского учета на
русском языке, наличию первичных документов в офисе города Южно-Сахалинска, не настоял на проведении ежегодных аудиторских проверок;
-в состав уполномоченного государственного органа не включены представители Минфина России, федеральных налоговых органов, а также специалисты, владеющие международной практикой в области бухгалтерского учета и финансово-экономической деятельности;
- наблюдательный совет не обеспечил предоставление оператором Соглашения "Сахалин-2" отчетов о финансовой деятельности в соответствии с условиями Соглашения и российским законодательством.
2.9. Не было проведено ни одного заседания Межведомственной рабочей группы по защите интересов российских предприятий в конкурсах и тендерах на осуществление подрядных работ и услуг, образованной 29 декабря 1997 года решением Комиссии Правительства Российской Федерации по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции.
2.10. Минтопэнерго России недостаточно эффективно проводит работу по созданию информационной базы потенциальных российских подрядчиков. Информация создается не по всей номенклатуре продукции и услуг, использование которых возможно при реализации проектов "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
2.11. Сторонами Соглашений не обеспечивается безусловная конкурсность при определении подрядчиков по Соглашениям "Сахалин-1" и "Сахалин-2" (приобретение оборудования и услуг).
За III квартал 1997 года из 35 заключенных компанией "Сахалин Энерджи" договоров 23 были заключены без конкурса, причем большинство из них - с иностранными подрядчиками.
2.12. Требования к процедуре конкурса (на поставщиков, контракты и заказы) и его победителя определяет инвестор. Выбор подрядчика проводится при отсутствии требований к тому, чтобы конкурс проводился по одному переменному параметру при всех прочих жестко фиксированных граничных условиях, либо по нескольким переменным параметрам, но при наличии единой формулы (с весовыми коэффициентами по каждому переменному параметру), сводящей переменные конкурсные пара
метры к скаляру. Подобный подход создает легитимную возможность для принятия произвольных решений на любом этапе конкурса.
2.13. Операторы Соглашений не обеспечивают 70-процентный уровень участия российских производителей товаров и услуг. Оператор Соглашения "Сахалин-2" рассматривает это требование лишь применительно ко всему сроку реализации проекта, что при фактической бессрочности проекта освобождает оператора от выполнения данного обязательства.
3. В части реализации Соглашения "Сахалин-1":
3.1. Суммарные извлекаемые запасы нефти по месторождениям, право пользования которыми предоставлено на условиях Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1", составляют 323,4 млн. тонн и газа - 461,0 млрд. куб. метров.
До 2004 года российские участники должны инвестировать в проект 1316 млн. долларов США. Стратегия финансирования доли российских участников на период геологоразведочных работ и на период обустройства была построена на привлечении долгосрочных крупномасштабных иностранных кредитов и выпуске ценных бумах на европейском рынке.
Для российских участников проекта (все они фактически являются государственными организациями: 80% акций ЗАО "Роснефть-Сахалин" принадлежит государственной компании "Роснефть", 100% акций ЗАО "Сахалинморнефтегаз-Шельф" принадлежит государственной компании ОАО "Рос-нефть-Сахалинморнефтегаз", являющейся дочерней компанией "Роснефти") не созданы условия, гарантирующие реализацию ими своих финансовых обязательств по Соглашению "Сахалин-1". Они вынуждены осуществлять финансирование доли своего участия в проекте в основном за счет привлечения краткосрочных кредитов.
При этом в соответствии с условиями данного Соглашения участник, не выполняющий свои финансовые обязательства, теряет права на участие в проекте в полном объеме. При потере российской стороной доли участия в проекте государство теряет возможность "внутреннего" контроля за реализацией Соглашения, а также потенциальные доходы.
Кроме того, отсутствие в проекте "Сахалин-1" российских участников может негативно сказаться на количестве привлекаемых к реализации проекта российских-подрядчиков, что
отразится на занятости населения и экономическом развитии Сахалинской области.
3.2. Затраты по проекту с 1994 по 1998 год включительно составили объем средств в сумме 346,6 млн. долларов США. Сумма возмещаемых затрат на 1 января 1999 года составила 346,7 млн. долл. США.
3.3. Утвержденные уполномоченным государственным органом сметы расходов ежегодно не осваиваются, что отдаляет начало освоения месторождений.
3.4. Невыполнение программы работ по бурению скважины "Чайво-6" показывает, что дефекты Соглашения создали ситуацию, когда на оператора не распространяются вновь вводимые экологические требования, и он вправе затянуть период геологического изучения недр, сдвинуть начало освоения участка недр, увеличить затраты на реализацию проекта, в том числе непроизводительные возмещаемые затраты.
3.5. Финансово-хозяйственная деятельность оператора проекта исключает возможность ее объективной оценки:
- отчет об исполнении смет расходов недропользователь предоставляет уполномоченному государственному органу по укрупненным показателям. Информация по отдельным видам затрат отсутствует, что исключает возможность детального, постатейного анализа исполнения смет расходов;
- калькулирование оператором всех расходов осуществляется с нарушением порядка формирования финансовых результатов и требований Положения о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 1992 года № 552;
- часть расходов проходит через счета, открытые в зарубежных банках, исключая, таким образом, возможность контроля за их достоверностью в связи со сложностью получения находящихся за пределами Российской Федерации первичных документов, подтверждающих оплату произведенных расходов.
3.6. Численность персонала, занятого в проекте, по годам (по данным недропользователя) колеблется от 123 до 154 человек. По состоянию на июль 1999 г. числилось 126 человек, из них российских граждан - 57 человек.
Данные о расходах на зарплату российскому и иностранному персоналу в ходе проверки получены и изучены не были.
4. В части реализации Соглашения "Сахалин-2":
4.1. Оперативная оценка геологических запасов Пиль-тун-Астохского и Лунского месторождений, право пользования которыми предоставлено на условиях Соглашения "Сахалин-2", составляет по нефти - 590 млн. тонн, по газу - 636 млрд. куб. метров.
Для финансирования первого этапа освоения Пильтун-Астохского месторождения Европейский Банк Реконструкции и Развития, Корпорация для частных инвестиций за рубежом (ОПИК) и Экспортно-импортный банк Японии (Джексим) согласованно предоставили компании "Сахалин Энерджи" кредит в сумме 348 млн. долларов США, что составляет 50,3% сметы расходов на освоение. Кредит был предоставлен сроком на 10 лет по средней ставке ЛИ-БОР + 2,125% годовых (до завершения проекта) и по средней ставке ЛИБОР + 3,292% годовых (по завершении проекта). Кредитование осуществлялось под обеспечение гарантий спонсоров (до завершения проекта), а также под предоставляемое кредиторам обременение на все движимое и недвижимое имущество компании, включая права по соглашению о разделе продукции и страховые полисы.
4.2. В Соглашении о разделе продукции "Сахалин-2" не определены условия кредитования (максимальный уровень процентной ставки по кредиту), что предоставляет инвестору возможность привлекать кредиты на любых, ничем не ограниченных условиях, при этом расходы на обслуживание кредита возмещаются российским сырьем.
4.3. В соответствии с отчетом компании "Сахалин Энерджи" от 5 июня 1999 г. для реализации Соглашения "Сахалин-2" потребуется 5,093 млрд. долларов США.
В целом по состоянию на 31 декабря 1998 г. в проект инвестировано 957,3 млн. долларов США.
Затраты, подлежащие возмещению компании "Сахалин Энерджи", по состоянию на 31 декабря 1998г. составили 813,127 млн. долларов США, или 85% от вложенных инвестиций.
4.4. Освоение Пильтун-Астохского месторождения в целом и работы по Лунскому месторождению оператором проекта искусственно сдерживаются:
- компания "Сахалин Энерджи" предлагает концепцию пошагового освоения Пильтун-Астохского месторождения и исходя из этой концепции разрабатывает документацию по освое-
нию отдельных участков, а не месторождения в целом. Это может привести к переносу срока освоения месторождения в целом;
- работы по Лунскому месторождению находятся в стадии подготовки плана освоения, которая ставится в зависимость от факторов, не позволяющих завершить подготовку плана освоения и других документов, предусмотренных Соглашением "Сахалин-2", с тем чтобы в соответствии с процедурой, установленной в Соглашении, объявить дату начала освоения Лунского месторождения.
4.5. Финансово-хозяйственная деятельность компании "Сахалин Энерджи" исключает возможность ее объективной оценки:
- в нарушение п. 4 приложения А к Соглашению "Сахалин-2" "Принципы бухгалтерского учета" компанией в 1998 была представлена смета расходов, не соответствующая принципам бухгалтерского учета в части отнесения расходов по элементам затрат, при этом количество постатейных затрат сократилось с 17 в 1996 году до 6 - в 1998 году; в смете расходов утверждены укрупненные статьи затрат, из которых в последующем производились расходы по различным элементам затрат, не предусмотренным в смете;
- годовые отчеты составляются компанией с отклонениями от указанных принципов бухгалтерского учета и не соответствуют условиям Соглашения. Статьи затрат перераспределены, отсутствует сопоставление произведенных затрат со сметными назначениями, что не дает достоверной и полной информации о фактически произведенных затратах по каждому элементу затрат;
- бухгалтерский учет компания осуществляла по методу начисления затрат, а не по кассовому методу, как предусмотрено Соглашением;
- калькулирование всех расходов и порядок определения возмещаемых затрат не соответствует положениям Соглашения "Сахалин-2" в части осуществления бухгалтерского учета в соответствии с российским законодательством;
- часть расходов проходит через счета, открытые в зарубежных банках, что, как и в случае с Соглашением "Сахалин-1", делает практически невозможным контроль за их достоверностью в связи со сложностью получения находящихся за пределами Российской Федерации первичных документов, подтверждающих оплату произведенных расходов.
4.6. По состоянию на 1 июля 1999 года общая численность сотрудников персонала компании "Сахалин Энерджи", по данным недропользователя, составляла 337 человек, из них 248 человек, или 74 %, являлись российскими гражданами.
За период с 1996 г. по 1998 год при реализации проекта по Соглашению "Сахалин-2" из выплат персоналу расходы на российский персонал, по данным недропользователя, составили 9248 тыс. долларов США, или 22,4 % от общих расходов на персонал; на иностранный- 28511 тыс. долларов, или 69,2%; на переезд, компенсации иностранному персоналу разницы в стоимости жизни, оплату жилья и другие общепринятые льготы и выплаты персоналу и членам их семей - 3451,5 тыс. долларов США, или 8,4 % от указанных общих расходов.
5. В части поступления российской стороне бонусов и других платежей при реализации Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2":
5.1. Согласно п. 2 Договора от 7 апреля 1997 года между Правительством Российской Федерации и администрацией Сахалинской области о распределении российской доли доходов при реализации Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" федеральная часть каждого бонуса составляет 40 процентов от его суммы. Такое распределение противоречит ст. 42 Закона "О недрах" - оно соответствует платежам за пользование недрами территориального моря, в то время как 30-40% территории Пиль-тун-Астохского месторождения принадлежит континентальному шельфу Российской Федерации, а платежи за пользование недрами континентального шельфа Российской Федерации полностью поступают в федеральный бюджет.
В соответствии со ст. 42. Закона "О недрах" платежи за пользование недрами должны представлять комбинацию платежей за пользование недрами территориального моря и платежей за пользование недрами континентального шельфа Российской Федерации. Заключение указанного Договора привело к снижению суммы бонусов, причитающейся федеральному бюджету за период с момента вступления в силу Соглашения "Сахалин-2" до момента освоения Пильтун-Астохского месторождения, не менее чем на 2,7 млн. долларов США.
5.2. Минтопэнерго России с согласия и при попустительстве Минфина России нецелевым образом использовало бюджетные средства, приходящиеся на долю Российской Федерации, в том числе в интересах коммерческих банков. Проведенные перечисления платежей организациям Минтопэнерго России и частично на счета администрации Сахалинской области являются незаконным изъятием средств федерального бюджета, которые подлежат возврату. Ущерб федеральному бюджету оценивается не менее чем в 19,7 млн. долларов США.
6. В части правильности и своевременности исчисления и уплаты недропользователями страховых взносов в государственные внебюджетные фонды при исполнении ими Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2":
образовавшаяся в 1998 году просроченная задолженность консорциума "Эксон" и компании "Сахалин Энерджи" по страховым взносам и пеням была погашена без применения отделениями государственных внебюджетных фондов дополнительных мер по взысканию долгов. В 1999 году страховые взносы уплачивались ими своевременно и полностью.
7. В части правильности и своевременности исчисления и уплаты недропользователями налогов в федеральный бюджет при исполнении ими Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2":
7.1. Контроль за правильностью исчисления недропользователями налогов в федеральный бюджет затруднен в связи с отсутствием четкого перечня возмещаемых затрат и их нормативным ограничением.
7.2. Консорциум "Эксон" и компания "Сахалин Энерджи" предоставляют налоговые декларации с нарушением ст. 7 Закона Российской Федерации от 6 декабря 1991 г. № 1992-1 "О налоге на добавленную стоимость", необоснованно предъявляя к возмещению из бюджета суммы НДС, не выделенные поставщиками в первичных документах и самостоятельно исчисленные расчетным путем.
8. В части использования федеральной собственности:
В ходе заключения и реализации Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" Правительство Российской Федерации и уполно
моченные им органы не уделяли должного внимания вопросам, связанным с информацией о недрах, разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, как особом виде федеральной собственности.
В Соглашениях не упоминается как объект имущественных прав первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашениям.
Кроме того, если в соответствии со ст. XXXI Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" стороны "могут свободно использовать информацию для своих целей, необходимых для выполнения своих обязательств по настоящему Соглашению, включая раскрытие информации родственным организациям и ее использование ими для этих целей", а также раскрывать информацию другим лицам в соответствии с порядком, предусмотренным настоящей статьей Соглашения, то в Соглашении "Сахалин-2" этот вопрос вообще не урегулирован.
VII. Предложения
1. Продолжить настоящие контрольные мероприятия с целью определения на основании платежных документов оператора Соглашения:
- затрат оператора, подлежащих возмещению в соответствии с подрядными контрактами оператора, в том числе фактических затрат компании "Сахалин Энерджи" на покупку платформы "Моликпак";
-доли затрат оператора, подлежащих возмещению, в соответствии с подрядными контрактами оператора, заключенными с российскими производителями товаров и услуг.
2. Направить представление Правительству Российской Федерации по вопросам устранения выявленных в ходе контрольного мероприятия нарушений и недостатков с предложениями:
- привести правительственные нормативные правовые акты в соответствие с требованиями Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" и принять меры по приведению в соответствие с указанными требованиями ведомственных нормативных правовых актов;
-обеспечить возмещение федеральному бюджету сумм платежей при пользовании недрами (бонусы) в соответствии с Соглашениями "Сахалин-1" и "Сахалин-2";
- привести в соответствие с Законом Российской Федерации "О недрах" Договор от 7 апреля 1997 года между Правительством Российской Федерации и администрацией Сахалинской области о распределении российской доли доходов между федеральным бюджетом и Сахалинской областью при реализации Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2";
- обеспечить поступление платежей в федеральный бюджет за пользование недрами применительно к Соглашениям "Сахалин-1" и "Сахалин-2";
- рассмотреть вопрос о финансировании российской стороной своей доли по Соглашению "Сахалин-1";
-обеспечить в соответствии с действующим российским законодательством и условиями Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" предъявление к инвесторам указанных Соглашений требований, пресекающих возможность искусственного сдерживания освоения месторождений, а в случае неисполнения данных требований применять меры, предусмотренные Соглашениями, в том числе в судебном порядке;
-обеспечить постоянный контроль со стороны Правительства Российской Федерации или уполномоченных им органов за подготовкой и реализацией соглашений о разделе продукции;
- рассмотреть вопрос о включении в состав уполномоченного государственного органа по Соглашению "Сахалин-1" представителей Минфина России, федеральных налоговых органов, а также специалистов, владеющих международной практикой бухгалтерского учета и финансово-экономической деятельности;
- обеспечить предъявление к инвесторам Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" требований в соответствии с условиями указанных Соглашений и действующим российским законодательством в части предоставления годовых смет расходов, годовых отчетов и ведения (в том числе на русском языке) записей в бухгалтерских регистрах, хранения первичных документов на территории Российской Федерации, проведения ежегодных аудиторских проверок, а в случае неисполнения данных тре
бований применять меры, предусмотренные Соглашениями, в том числе в судебном порядке;
- обеспечить создание информационной базы на весь комплекс оборудования, материалов, услуг, требующихся при реализации соглашений о разделе продукции;
- обеспечить защиту интересов российских производителей оборудования и услуг, используемых при реализации соглашений о разделе продукции, в том числе введением мер тарифного и иного регулирования;
- обеспечить гарантии 70-процентного уровня российского участия в проекте по Соглашению "Сахалин-2".
3. Направить информационное письмо в Генеральную прокуратуру Российской Федерации о правовой оценке действий должностных лиц Минтопэнерго России и Минфина России при решении вопроса о распределении подлежащей перечислению в федеральный бюджет части бонусов по Соглашениям о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
4. Направить настоящий отчет в Государственную Думу и в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Во избежание дублирования недостатков Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" во вновь заключаемых соглашениях о разделе продукции и в целях обеспечения защиты интересов Российской Федерации при заключении и реализации таких соглашений Счетная палата Российской Федерации считает целесообразным предложить Федеральному Собранию Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" изменений и дополнений, учитывающих следующие требования:
1. Отношения недро- и природопользования, возникающие у инвестора с государством при реализации соглашений о разделе продукции, в том числе в связи с выполнением органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации контрольных и надзорных функций, должны регулироваться законодательством Российской Федерации на момент заключения соглашения, а не только текстом соглашения. В противном случае российская сторона должна либо переписывать в соглашения все российское законодательство, либо часть норм российского законодательства может оказаться не-
обязательной для недропользователя, как это произошло на Сахалине.
2. В случае изменения российского законодательства в части техники безопасности, экологических и иных требований новые нормы должны быть обязательны для недропользователя (в отличие от ситуации, сложившейся на Сахалине со сливом буровых растворов), хотя при этом он должен иметь право на справедливую компенсацию дополнительных затрат (частичную компенсацию недополученной прибыли), определяемую по согласованию сторон или по решению суда.
3. Установить законом порядок формирования, структуру и ограничения на затраты инвестора, подлежащие возмещению российским сырьем, в том числе ограничения по их абсолютной величине в процентах от стоимости добытого сырья (во избежание ситуации, сложившейся на Сахалине, когда в расходы инвестор вправе вписывать все, что угодно, без каких-либо ограничений).
4. Ввести требование, обеспечивающее выбор инвестором поставщиков оборудования и услуг и заключение контрактов исключительно на конкурсной основе, причем только по одному переменному параметру при всех прочих жестко фиксированных граничных условиях либо по нескольким переменным параметрам, но при наличии единой формулы (с весовыми коэффициентами по каждому переменному параметру), сводящей переменные параметры к скаляру. Отсутствие четких требований конкурсности создает неограниченную возможность принятия произвольных решений.
5. Исключить требование о конкурентоспособности российского оборудования "по срокам поставки", заменив его требованием соблюдения сроков, устанавливаемых согласованными программами ведения работ.
6. Исключить требование о конкурентоспособности российского оборудования "по качеству", заменив требованием по соотношению "цена/качество" или установив четкие требования по качеству (соответствие стандартам и т.п.) как граничные условия.
7. Ввести требование, гарантирующее протекцию российскому машиностроению при проведении конкурса, в том числе исключить возможность освобождать операторов соглашения, а также юридических лиц, участвующих в выполнении работ по соглашению, от взимания таможен
ных пошлин, НДС и акцизов при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации товаров и услуг.
8. Установить санкции к недропользователю за несоблюдение квоты по размещению на российских предприятиях заказов на оборудование, материалы и услуги и оговорить временные интервалы (квартал, год), в течение которых обеспечивается 70-процентный уровень квоты.
9. Предусмотреть систему санкций к недропользователю за несоблюдение требований к ведению бухгалтерского учета и отчетности, а также за необеспечение ведения документации на русском языке и хранения документации на территории Российской Федерации.
10. Установить требование проведения ежегодного государственного аудита финансово-хозяйственной деятельности недропользователя, утверждения годового плана работ, предполагаемых смет затрат, а также отчета об исполнении плана работ и фактических затрат.
11. Исключить возможность вводить в действие заключенные без конкурса соглашения решениями органов исполнительной власти, без публичного обсуждения и утверждения федеральными законами.
12. Исключить право исполнительной власти самостоятельно, без публичного обсуждения и решения Федерального Собрания, переводить на режим соглашений о разделе продукции участки недр, включающие месторождения нефти, извлекаемые запасы которых составляют до 25 миллионов тонн, в условиях, когда никакой федеральный закон не препятствует разделению месторождений на любое количество мелких участков.
13. Установить, что в перечни участков недр для разработки на основе соглашений о разделе продукции включаются только те участки, в отношении которых, наряду с обоснованием Правительства Российской Федерации, имелись бы заключения Счетной палаты Российской Федерации. Установить, что соглашения о разделе продукции заключаются при обязательном наличии на проекты этих соглашений заключений Счетной палаты Российской Федерации (в обоих случаях речь не идет об обязательности именно положительного заключения, но важно требование рассмотрения заключения Счетной палаты при принятии решения с тем, чтобы потом никто не мог ссылаться на то, что последствия решений невозможно было предвидеть).
14. Исключить возможность признания в качестве оснований для перевода участков недр на соглашения о разделе продукции "обязательств Российской Федерации" и результатов конкурсов по предоставлению участков недр в пользование на условиях раздела продукции, т.е. исключить фактически возникающее принуждение Федерального Собрания соглашаться со всеми незаконно осуществленными действиями Правительства Российской Федерации.
15. Обязать инвестора осуществлять (в течение трех календарных месяцев с даты подписания соглашения) страхование рисков неисполнения им своих финансовых и иных обязательств по соглашению о разделе продукции, а также рисков, связанных с последствиями аварий (разливы нефти и нефтепродуктов и т.п.); установить законом порядок определения сумм страхования, а также требования, которым должны удовлетворять соответствующие страховые компании.
16. Установить законом порядок формирования и использования ликвидационного фонда, используемого недропользователем с целью накопления финансовых средств, необходимых для осуществления работ по консервации и ликвидации горных выработок и всех видов скважин, по демонтажу оборудования и иных сооружений (платформ, металлоконструкций, объектов обустройства и т. д.), связанных с пользованием недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции.
Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации Ю.Ю.БОЛДЫРЕВ