Трагические события 19 -- 22 августа 1991 года остро поставили в повестку дня вопрос о судьбе и будущем единого союзного государства. От однозначного ответа на него зависело и будущее органов государственной безопасности страны.
Вряд ли кто сегодня, с учетом опыта последующих лет, возьмет на себя смелость утверждать, что в августе-сентябре 1991 -г. у правящих элит страны – и Российской Федерации, и других союзных республик СССР, имелась продуманная, логически обоснованная и выверенная концепция рациональных государственно-политических и административных преобразований. А ее отсутствие самым неблагоприятным образом сказалось на состоянии не только безопасности, но и страны и общества в целом.
Со всей убедительностью об этом свидетельствует длительная череда преобразований и реформирований ранее существовавшей системы обеспечения национальной безопасности.
21 августа 1991 г. за участие в подготовке образования и в деятельности Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) был арестован председатель КГБ В.А.Крючков. Уголовные дела в этой связи были возбуждены также в отношении заместителей председателя КГБ Г.Е.Агеева и В.А.Пономарева, начальника ВГУ В.Ф.Грушко, начальника и заместителя начальника службы охраны Ю.С.Плеханова и В.В.Генералова, начальника УКГБ по г.Москве и Московской области В.М.Прилукова.
23 августа последним председателем КГБ был назначен В.В.Бакатин, бывший до декабря 1990 г. министром внутренних дел СССР и отстраненный от должности по требованию народных депутатов ввиду неудовлетворительной организации работы министерства.
Указом президента СССР М.С.Горбачева от 28 августа была образована Государственная комиссия для расследования деятельности органов государственной безопасности, которую возглавил депутат Верховного Совета
РСФСР С.В.Степашин. А 28 ноября она была преобразована в Государственную комиссию по реорганизации органов государственной безопасности.
25 сентября ставшим последним председателем КГБ В.В.Бакатиным был уволен 31 руководящий работник КГБ СССР и еще 13 из них было указано "на
проявленную политическую незрелость и недальновидность в действиях по выполнению распоряжений вышестоящих начальников, способствовавших деятельности путчистов"[1].
Уже само назначение нового руководства КГБ - "советниками" некомпетентного В.В.Бакатина стали известные оппоненты КГБ О.Д.Калугин и Г.П.Якунин, - повлекло кадровую "чистку" центрального аппарата.
Добровольно увольнялись и те сотрудники КГБ, для которых оказался утраченным смысл их предыдущей служебной деятельности в органах госбезопасности СССР.
Эти обстоятельства объективно не могли не породить в будущем неминуемых кадровых проблем для вновь создаваемых органов безопасности страны.
Начался процесс необратимого обрушения системы обеспечения государственной и национальной безопасности СССР и России.
Уже 29 августа на базе 3-х управлений КГБ – правительственной связи, 8-го главного и 16-го был образован Комитет правительственной связи - впоследствии, до июля 2003 г. - Федеральное агентство правительственной связи и информации (ФАПСИ).
Постановлением Государственного совета СССР от 22 октября 1991 г. КГБ СССР был упразднен, а на его базе планировалось организовать:
- Центральную службу разведки (ЦСР);
- Межреспубликанскую службу безопасности (МСБ);
- Комитет по охране государственной границы СССР.
В существовавший, скорее на бумаге, нежели в действительности, КГБ РСФСР - в мае 1991 г. весь его штат в 14 человек располагался в 4 кабинетах в здании Верховного Совета РСФСР, - 1 ноября были переданы: 7 управление, 12 отдел, следственный изолятор и ряд служб Оперативно-технического управления КГБ СССР.
Указом президента РСФСР от 26 ноября 1991 г. N 233 КГБ РСФСР был преобразован в Агентство федеральной безопасности (АФБ) РСФСР, а уже 19 декабря Б.Н.Ельциным был подписан указ об образовании Министерства безопасности и внутренних дел - МБВД, - в которое должны были войти ЦСР, МСБ, АФБ и структуры министерств внутренних дел СССР и РСФСР, министром которого был назначен кадровый сотрудник МВД В.П.Баранников.
Но и этот указ остался нереализованным: уже 22 января 1992 г. Конституционным Судом РСФСР он был признан не соответствующим Конституции, в связи с чем указом президента России 24 января было образовано Министерство безопасности РСФСР (МБ РФ)[2].
Затянувшийся период спорадического реформирования вызвал увольнение со службы многих опытных офицеров-контрразведчиков.
При этом количество квалифицированных оперативных работников с опытом работы 7-15 лет в новых органах безопасности России сократилось в 7 раз![3]. Можно сказать, что, как и в результате массовых «чисток" 1937-1938 годов, на что обращал внимание доктор исторических наук В.В.Коровин, "нарушился принцип преемственности поколений"[4], и опыта, практики сложной оперативной работы.
В то же время, в органы безопасности пришло немало молодых сотрудников, не имевших должного представления о характере, содержании и методах контрразведывательной работы. Тем более, в сложных, меняющихся, динамичных условиях оперативной обстановки, неясного правового статуса, отсутствия необходимой правовой базы и пробелов в отечественном законодательстве.
6 августа, с самовольного захвата здания Верховного Совета Чеченской республики и насильственного лишения полномочий его депутатов, началось завязывание тугого узла, связанного с утверждением личной власти Д.Дудаева, приведшего впоследствии к многолетнему кровопролитию.
В то же время реформирование, многочисленные организационные изменения с выведением сотрудников "за штат" реально вели к приостановке дел и проведения мероприятий, потере оперативных позиций, времени и возможностей.
Короче говоря, создали весьма комфортные условия для работы реальных противников нашего государства, нашей страны.
Оперативные базы не только ЦРУ США, но и спецслужб других государств мира увеличились и включились в активную работу по сбору информации о происходящих в нашей стране процессах не только в бывших социалистических государств Европы, но и в столицах бывших союзных республик Советского Союза.
Всего же реформированные органы госбезопасности Российской Федерации возглавляли В.В.Иваненко (КГБ РСФСР - АФБ), В.П.Баранников (МБ РФ), Н.М.Голушко (МБ РФ - ФСК), С.В.Степашин (ФСК -ФСБ), Н.М.Барсуков(ФСБ), Н.Д.Ковалев, В.В.Путин, Н.П.Патрушев.
То есть за 16 лет сменилось 9 их руководителей! Причем профессиональными контрразведчиками из них были только Н.Д.Ковалев и Н.П.Патрушев. В то время как за 37 лет существования КГБ сменилось только 7 его председателей.
Понятно, что каждый новый руководитель выдвигал свои приоритетные задачи, в связи с чем изменялись парадигмы контрразведывательной деятельности, влекшие за собой и организационно-штатные изменения в их структуре.
Следует однако отметить одно важное обстоятельство: в рекордно короткие сроки был разработан и уже 8 июля 1992 г. Верховным Советом РСФСР был принят закон "О федеральных органах государственной безопасности". Этому, бесспорно, способствовала работа, проведенная Верховным Советом СССР по разработке законодательной основы деятельности КГБ.
Однако через 23 месяца после своего образования, под влиянием октябрьских событий 1993 г. в Москве, Министерство безопасности было ликвидировано "вследствие его неспособности к реформированию", причем об этом не без специального расчета было объявлено 19 декабря, хотя соответствующий указ президента об образовании Федеральной службы контрразведки (ФСК) появился только через два дня.
Правовой основой деятельности нового федерального органа стало лишь Положение о ФСК, в котором были определены ее задачи и полномочия, структура, правовое положение военнослужащих, утвержденное указом президента России от 5 января 1994 г. N 19[5].
Возвращение к регулированию деятельности органов госбезопасности страны подзаконными актами по сути дела означало шаг назад в утверждении принципов законности и укрепления правопорядка в стране.
И лишь принятие Государственной Думой России в апреле 1995 г. федерального закона "Об органах Федеральной службы безопасности в Росссийской Федерации" вновь вернуло прочную правовую основу для деятельности органов госбезопасности.
Но в это закон впоследствии также вносились, подчас весьма серьезные, новации в 1999 – 2002, 2003 и 2006 годах, вследствие чего изменилось даже его название. В редакции федерального закона от 30 июня 2003 г. N 86- ФЗ он называется "О федеральной службе безопасности"[6], на некоторых основных положениях которого мы еще остановимся далее.
Не менее серьезные пертурбации переживали и спецподразделения органов госбезопасности СССР - "Альфа" и "Вымпел".
Первое из них после августовских событий 1991 г. было подчинено напрямую президентам СССР и РСФСР, а в декабре 1991 г. "Альфа", лишившаяся к этому времени многих своих сотрудников, вошла в состав Главного управления Охраны (ГУО) России.
После отказа выполнить приказ о штурме "Белого дома" 4 октября1993 г. "Альфа" была расформирована а ее личный состав был передан в МВД. При этом около половины ее личного состава отказались сменить форму и присягу[7].
В апреле 1996 г. остатки "Альфы" вошли в состав Антитеррористического центра (АТЦ) ФСБ как Управление "А".
Иной была одиссея "Вымпела". В 1991 г. он успел побывать в подчинении Межреспубликанской службы безопасности, Агентства Федеральной безопасности РСФСР, с тем чтобы в январе следующего года войти в структуру Министерства безопасности. А в июле 1993 г, он был передан в ГУО, принявшего на себя функции бывшего 9-го управления КГБ СССР.
При последующей передаче «Вымпела» в состав МВД в декабре 1993 г. из него уволилась треть его личного состава, а еще 150 человек изъявили желание перейти на службу в ФСК, СВР, Службу безопасности президента и МЧС России. В августе 1995 г. остатки "Вымпела" из МВД были возвращены в ФСБ, где составили костяк управления "Вега" АТЦ ФСБ.
Понятно, что вся эта совокупность сложных и запутанных проблем приема-передачи дел, неясности правового статуса и нормативной базы функционирования новых структур породили серьезный сбой в отлаженном механизме функционировании разведывательного и контрразведывательного механизмов, в которых образовались невосполнимые бреши.
Назовем в этой связи только неопределенный статус режима въезда-выезда иностранных граждан, резкое изменение линии государственной границы и необустроенность ее охраны.
Понятно также, что в это время разведки иностранных государств не брали «тайм-аут» в своей разведывательной и подрывной деятельности, направленной на проникновение к секретам павшего геополитического колосса.
Хотя на встрече с президентом Российской Федерации Б.Н.Ельцыным в Вашингтоне 1 февраля 1992 г. президент США Дж. Буш-старший и заявил «об окончании «холодной войны».
Отмеченные изменения и тенденции в оперативной обстановке в стране и мире и определили основные направления и задачи новых российских органов государственной безопасности.
Следует также отметить, что массированная информационно-пропагандистская атака на органы госбезопасности, проводившаяся в 1987-1991 годы не могла, конечно, не отразиться и на отношении населения нашей страны к органам КГБ и их сотрудникам.
В этой связи целесообразно ответить на вопрос, а что, собственно говоря, думали наши сограждане о роли деятельности органов КГБ и его предшественников в судьбе России, и о задачах, встающих перед его право- преемниками?
Ответы на эти крайне важные вопросы дают результаты социологического опроса на тему "Общественное мнение о службе государственной безопасности" проведенного по заказу Межреспубликанской службы безопасности Институтом социологии Академии наук СССР. Опрос прводился в декабре 1991 - январе 1992 года и всего в ходе него вопросы задавались 1 530 гражданам 9 бывших союзных республик СССР[8].
По мнению большинства опрошенных, сотрудник КГБ - это прежде всего профессионал (64% ответов респондентов), умный (52%), сильный (46%) человек долга (45%).
В то же время около 30% респондентов считали, что они лично, либо их родственники пострадали в разные годы от действий органов НКВД-МГБ-КГБ.
25% опрошенных полагали, что и они сами «находились под наблюдением КГБ». Разумеется, при всей очевидной абсурдности этой цифры, тем не менее, подобные настроения также являлись характеристикой массового общественного сознания того периода времени.
В этой связи, если 17,9% опрошенных считали, что деятельность органов госбезопасности СССР с 1917 г. принесла стране в основном пользу, то 33,6% оценивали ее отрицательно. Однако, как легко заметить, почти половина респондентов не имела собственного мнения по этому вопросу, затруднившись с ответом на него.
Примечательно при этом, что 22% тех, кто считал себя пострадавшим от действий КГБ, оценивали деятельность органов госбезопасности в целом позитивно.
По мнению опрошенных, приоритетными для деятельности преемников КГБ должны были стать:
- борьба с мафией, наркобизнесом, терроризмом (82% ответов);
- охрана военных объектов и государственных секретов (75%);
- противодействие вооруженному захвату власти (73%).
В то же время 40% опрошенных считали, новые органы госбезопасности страны должны были бороться с идеологическими диверсиями спецслужб иностранных государств.
При этом 34% респондентов полагали, что деятельность иностранных спецслужб представляет большую угрозу для их страны, а 33% из них были уверены, что «западные спецслужбы ставят подрывные задачи по отношению к странам СНГ», а 16% полагали, что «страна находится во враждебном окружении».
Руководитель этого исследования профессор О.В.Крыштановская полагала, что эти оценки – проявление остатков «оборонного сознания», внушавшегося населению страны официальной пропагандой.
Определенные уроки и итоги деятельности Министерства безопасности Российской Федерации и задачи, встающие перед образованной Федеральной службой контрразведки, определила межведомственная научно-практическая конференция "Безопасность личности, общества, государства и спецслужбы России", прошедшая 5-7 апреля 1994 г.[9].
Следует подчеркнуть, что сам по себе факт проведения подобной открытой научной дискуссии стал новой формой определения приоритетов, задач и направлений деятельности органов безопасности и всей правоохранительной системы России.
Одной из целей конференции было максимально широкое ознакомление научной общественности с проблемами обеспечения национальной безопасности страны с учетом реальных намерений и планов руководства иностранных государств и их разведывательных и специальных служб.
Эту же цель преследовало и издание на основе выступлений на конференции "Белой книги российских спецслужб", ставшей важным событием как в истории отечественных органов госбезопасности, так и в политической истории страны в целом.
Проведение конференции знаменовало собой как продолжение политики гласности в деле обеспечения национальной безопасности, мобилизации общественного потенциала на этом направлении государственного управления, так и продолжение поиска научно обоснованных путей совершенствования и повышения эффективности защиты общественных и государственных интересов.
В докладе на конференции директора ФСК С.В.Степашина было подчеркнуто, что имевшая место в последние годы дискуссия о роли органов госбезопасности в обществе и в обеспечении национальной безопасности страны высветила как реальные недостатки и упущения в их работе, так и поразительную неосведомленность общества по этим важным вопросам общественно-политической жизни.
Тем более, что переживавшийся страной после августа 1991 г. многоплановый кризис породил немало новых угроз безопасности личности, общества и государства, как внутренних, так и внешних. Что предполагает необходимости выработки новых форм и механизмов противодействия им.
В числе "внутренних факторов риска" были названы и раскол общества по социально-политическому признаку, и активизация преступности, и сращивание организованной преступности с отдельными общественно-политическими движениями, что превращало ее в весьма влиятельную политическую силу в стране.
К числу важнейших проблем построения системы обеспечения национальной безопасности страны было отнесено также неоднозначное понимание, даже на уровне некоторых государственных органов, реальных источников угроз стабильности и развитию страны.
В числе приоритетных направлений деятельности ФСК ее директор назвал:
- своевременное информирование руководства государственных органов о возникающих угрозах национальным интересам;
- упреждающее воздействие на источники этих угроз совместно с другими государственными органами;
- непосредственное противодействие этим угрозам специфическими "методами и средствами контрразведки".
В числе внешних источников угроз безопасности страны называлась активизация разведывательной деятельности иностранных спецслужб на территории России по сбору разноплановой информации о происходящих в ней процессах.
Причем только перечень технологий российских предприятий, представлявших приоритеты для американской разведки, имел объем 12 машинописных листов.
При этом отмечалось расширение традиционных возможностей по ведению разведки, в том числе за счет увеличения числа субъектов разведки против России, а также числа их оперативных баз как за рубежом, так и непосредственно на территории России.
Подчеркивалась активизация разведывательной работы таких "нет-радиционных" для российских условий спецслужб, как Королевства Саудовская Аравия, Турции, Ирана, Пакистана и некоторых других государств, включая и бывших союзников из Восточной Европы.
Была подчеркнута также опасность "этнической экспансии", особенно соединенной с некоторыми геополитическими планами по перекройке существовавших границ, причем эти планы и проекты получали поддержку на уровне государственной политики некоторых сопредельных России государств (например, образования "Великого Турана", до сих пор не списанный в исторический архив).
По-прежнему угрозу национальной безопасности России представляет контрабанда и незаконное распространение оружия, боеприпасов, наркотиков и нелегальная миграция.
78% опрошенных участников конференции, положительно оценивая сам факт ее проведения, высказались за продолжение подобного метода мониторинга проблем национальной безопасности в тех или иных формах - предметно-тематических конференций, "круглых столов", совместных разработок концептуальных и нормативно-правовых документов.
Сразу отметим, что предлагавшаяся практика получила значительное распространение в последующие годы.
Представляют интерес и итоги проведенного среди участников конференции экспертного опроса, особенно с учетом того, что около 70% из них составляли сотрудники спецслужб и других правоохранительных органов России.
Так 66% опрошенных полагали, что ФСК в целом удовлетворительно выполняла функцию информирования высших органов государственной власти. Противоположного мнения придерживались лишь 18% респондентов.
Однако при ответе на вопрос об эффективности выявления, предупреждения и пресечения разведывательно-подрывной деятельности иностранных спецслужб доля удовлетворительных оценок понизилась до 58%, а негативных соответственно возросла до 33% ответов.
Только 44% респондентов положительно оценивали степень защищенности государственных секретов России.
Удовлетворительно деятельность по противодействию угрозе терроризма оценивали 45,5% респондентов, при 44,8% из них, оценивавших ее как неудовлетворительную.
При общем уровне в 62,4% респондентов, неудовлетворительно оценивавших участие ФСК в борьбе с коррупцией, среди сотрудников спецслужб этот показатель составлял 65%. В то же время только 27,3% респондентов в целом оценивали вклад органов ФСК в борьбе с коррупцией позитивно.
94% опрашивавшихся сотрудников спецслужб видели главный резерв повышения эффективности их деятельности в совершенствовании ее правового обеспечения.
Небезынтересен и тот факт, что 28% опрошенных допускали ведение оперативного наблюдения за всеми партиями и движениями без исключения, в то время как 43,5% cчитали его возможным в отношении только тех субъектов, что не исключают использование насильственных методов достижения собственных политических целей.
Недопустимым такое наблюдение в принципе считали 11,7% респондентов в среднем по выборке, и в том числе 21% сотрудников спецслужб.
Можно сказать, что определенный итог многолетней дискуссии в обществе по вопросу о роли и назначении органов государственной безопасности России подвел президент Б.Н.Ельцын, сначала своим указом в 1995 г. восстановивший профессиональный праздник День работников органов безопасности, а 19 декабря 1997 г. выступивший с радиообращение по случаю 80-летия образования ВЧК.
Поскольку этот документ подводил определенную историческую и логическую черту в дискуссией о роли органов ВЧК - КГБ в истории нашего государства и общества, представляется необходимым процитировать его:
- Завтра, 20 декабря, традиционно отмечается День работников органов безопасности, больше известный как "День чекиста".
Именно в этот день 80 лет назад была образована ВЧК. Организация, сменившая много названий - НКВД, ОГПУ, МГБ, КГБ. И оставившая глубокий и одновременно трагический след в судьбе страны.
... Без них ни одно государство не могло защищать свои интересы, да и просто сохраниться. Наверное, поэтому профессия разведчика издавна привлекает к себе интерес и пользуется уважением.
Не случайно нашу молодежь воспитывали на примерах подвигов Николая Кузнецова, Дмитрия Медведева, Рудольфа Абеля, Конона Молодого, ставшего прототипом героя популярного фильма "Мертвый сезон".
Но среди чекистов были не только герои. Наряду с разведчиками и контрразведчиками работали и карательные органы. Миллионы россиян, среди которых было немало и самих сотрудников органов, стали жертвами жестокой машины госбезопасности. Они пострадали в годы репрессий, прошли через лагеря ГУЛАГа, лишились семей и Родины.
Может быть, поэтому в летописи истории российских чекистов был еще и такой незабываемый эпизод - август 1991 года...
Но каким было государство - такими были и его службы безопасности.
Оглядываясь назад, я вижу - в разоблачении преступлений органов безопасности мы чуть было не перегнули палку. Ведь в их истории не только черные периоды, но и славные страницы, которыми действительно можно гордиться.
Давайте вспомним лишь некоторые из них.
Именно разведка предупредила руководство страны о точной дате вторжения фашистов. Да и многие ключевые битвы Отечественной войны были выиграны во многом благодаря детальной и своевременной информации. В мире спецслужб признано, что сведения, которые получали советские разведчики накануне и в период войны были "предметом мечтаний любой разведки мира".
Не в последнюю очередь именно спецслужбы помогли ускорить разработку отечественного ядерного оружия. Создав атомный противовес, мы - и об этом можно прямо сказать - предотвратили третью мировую войну.
Да и потом разведка не раз своевременно информировала руководство страны о кризисах в разных регионах мира. Помогала и помогает вовремя реагировать на угрозы новых войн и конфликтов.
И это далеко не все успехи, которые составляют гордость отечественной разведки. Но в том и специфика этой службы, что говорить о ее победах вслух мы не можем и сейчас - спустя многие годы. Как и не можем назвать имена всех участников специальных операций. Даже тех, кого уже давно нет в живых.
В 1991 г. много спорили о том, нужно ли в новой России оставлять Комитет государственной безопасности. Кое-кто предлагал вообще ликвидировать эту структуру. Но было очевидно, что она жизненно необходима стране. Что большинство ее рядовых сотрудников поддержат демократические преобразования. Поэтому и был выбран трудный путь реформирования КГБ...
Пожалуй, ни один государственный орган не прошел через такую жесткую реорганизацию. Сегодня Конституция России исключает возможность возрождения политической полиции.
Никогда больше спецслужбы не будут "цепными псами" партийных идеологов и государственных вождей. Не будут решать за народ – как и о чем ему можно думать и говорить. Не будут преследовать людей за убеждения.
Сегодня перед этими службами стоят другие задачи:
- защита национальных, в том числе экономических интересов страны;
- защита прав и свобод граждан.
Несмотря на позитивные перемены, которые произошли после окончания "холодной войны", в мире все еще идет жесткая борьба. Усиливается погоня за новыми технологиями, за ресурсами, за геополитическое влияние.
По-прежнему не ослабевает деятельность иностранных разведок на территории России....
Страшную угрозу для общества сегодня представляет терроризм.
За последние годы мы создали подразделения для борьбы с ним. На их счету десятки обезвреженных взрывных устройств, десятки освобожденных заложников....
Так уж повелось, что День работников органов безопасности не отмечается ни шумными торжествами, ни пышными приемами: об их деятельности не принято много и громко говорить. Таковы законы этой службы.
Наверное, это правильно. Люди занимаются своим делом и не вмешиваются в политику. Принципы демократии и работа органов безопасности у нас не противоречат друг другу.
Сегодня в рядах наших спецслужб - подлинные патриоты своего дела. Эти люди работают не за славу и награды, а - не побоюсь этого слова - за идею. За безопасность государства. За мир и покой наших граждан.
И мы должны с уважением относиться к труду сотрудников спецслужб. К их нелегкой и зачастую - героической работе"[10].
В заключение представляется необходимым остановиться на вопросе правового регулирования деятельности органов ФСБ России в настоящее время с учетом изменений и дополнений, внесенных в российское законодательство с момента выхода в свет первого издания данной книги.
Ныне действующий федеральный закон "О федеральной службе безопасности" (в редакции от 30 июня 2003г. № 86-ФЗ и от 27 июня 2006 г. N 153-ФЗ ) имеет в своей структуре разделы (главы)
- общие положения
- основные направления деятельности органов ФСБ;
- полномочия органов ФСБ;
- силы и средства ФСБ;
- контроль и надзор за деятельностью органов ФСБ России.
К числу принципов деятельности органов ФСБ России статьей 5 закона отнесены:
- законность;
- уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
- гуманизм;
- единство системы органов федеральной службы безопасности и пограничных войск, а также централизация управления ими;
- конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности.
Согласно статье 8 указанного закона, "Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по следующим основным направлениям:
-- контрразведывательная деятельность ( ст. 9);
-- борьба с терроризмом ( ст. 91 );
-- борьба с преступностью ( ст. 10);
-- разведывательная деятельность ( ст. 11);
-- пограничная деятельность (ст. 111 );
-- обеспечение информационной безопасности ( ст. 112 )".
Подконтрразведывательной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая органами ФСБ или их подразделениями, должностными лицами указанных органов посредством проведения контрразведывательных мероприятий в целях выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.
Основаниями для проведения органами ФСБ контрразведывательных мероприятий являются:
а) наличие данных о признаках разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;
б) необходимость получения сведений о событиях или действиях, создающих угрозу безопасности Российской Федерации;
в) необходимость обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну;
г) необходимость изучения (проверки) лиц, оказывающих или оказывавших содействие органам федеральной службы безопасности на конфиденциальной основе;
д) необходимость обеспечения собственной безопасности;
е) запросы специальных служб, правоохранительных органов и иных организаций иностранных государств, международных организаций в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Перечень оснований для проведения контрразведывательных мероприятий является исчерпывающим и может быть изменен или дополнен только федеральным законом.
Контрразведывательные мероприятия могут иметь как гласный, так и негласный характер, а порядок их подготовки и проведения определяется правовыми нормативными актами ФСБ России.
Проведение контрразведывательных мероприятий, затрагивающих законодательного гарантированные личные права граждан, на чем мы остановимся подробнее далее, допускается только в случаях, предусмотренных законодательством, и на основании постановления суда (статья 9 федерального закона о ФСБ).
О борьбе с терроризмом как чрезвычайно важном и актуальном направлении деятельности органов ФСБ подробнее будет сказано далее.
Статья 12 закона определяет круг обязанностей - компетенцию органов ФСБ России, а статья 13 - их права. Статья 15 закона определяет основы взаимодействия органов ФСБ как с российскими государственными учреждениями, так и межгосударственного сотрудничества.
Следует подчеркнуть, что чрезвычайно важным вопросом деятельности органов государственной безопасности России, как и любого другого государства, в современных условиях является проблема обеспечения и защиты конституционных прав и свобод граждан в процессе осуществления оперативно-розыскной и контрразведывательной деятельности.
Вопросы эти регулируются федеральным законодательством с учетом принятых на себя Российской Федерацией международно-правовых обязательств.
Фундаментом правового положения и деятельности органов ФСБ являются Конституция Российской Федерации 1993 г., а правовую основу их деятельности составляют иные федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. В частности, Концепция национальной безопасности Российской Федерации (в редакции Указа президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24).
При этом Концепция национальной безопасности представляет собой официально признанную систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах ее жизнедеятельности[11].
Помимо этого правовую основу деятельности органов безопасности Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности страны образуют федеральные законы "О безопасности", "Об оперативно-розыскной дейтельности", Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации и ряд других законодательных актов. Например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.
А также - международные договоры, конвенции и соглашения, участницей которых является Российская Федерация. ( Напомним, что часть 4 статьи 15 констатирует, что "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы").
В частности, одним из таких документов является заключенная 26 мая 1995 г. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (ратифицированная Российской Федерацией 4 ноября 1995 г.).
Учитывая чрезвычайную актуальность и важность проблемы защиты и обеспечения прав и свобод граждан в деятельности органов ФСБ России, остановимся подробнее на этом вопросе.
Конституция Российской Федерациипровозглашает, что "признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (статья 2 ).
Вопросам правового статуса человека и гражданина посвящена глава вторая -- статьи 17 - 64 Конституции Российской Федерации.
Часть 2 статьи 55 Конституции констатирует, что "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина".
В то же время часть 3 данной статьи также устанавливает, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
Статья 18 Конституции России устанавливает, что права и свободы человека и гражданина "...определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".
При этом государством гарантируется "равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности" (часть 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации).
В то же время часть 2 статьи 29 Конституции России устанавливает, что "не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства".
Помимо этого, обеспечение национальной безопасности России предполагает действенную реализацию изложенных в Основном законе страны принципов суверенитета, территориальной целостности, федерализма и народовластия.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации в разделе "Национальные интересы России" подчеркивается, что "интересы личности состоят в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина.
Интересы общества состоят в упрочении демократии, в создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России.
Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в состоянии экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержке правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества".
В Концепции национальной безопасности России также отмечается, что "приоритетное значение имеет формирование системы мер действенной социальной профилактики и воспитания законопослушных граждан. Эти меры должны быть направлены на защиту прав и свобод, нравственности, здоровья и собственности каждого человека, независимо от расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств".
По поводу соблюдения и защиты прав человека в правоохранительной деятельности в Концепции также указывается, что "решения и меры, принимаемые органами государственной власти в области борьбы с преступностью, должны быть открытыми, конкретными и понятными каждому гражданину, носить упреждающий характер, обеспечивать равенство всех перед законом и неотвратимость ответственности, опираться на поддержку общества".
Представляется также необходимым подробнее остановиться на пределах допустимых ограничений прав и свобод граждан, основанных на международных соглашениях Российской Федерации, и имеющих непосредственное отношение к обеспечению национальной безопасности страны.
Так, статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что каждый гражданин, законно находящийся на территории какого-либо государства, имеет право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства, включая право покидать свою страну и возвращаться в нее. Часть 3 этой статьи гласит, что эти права "не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами".
Аналогичные оговорки имеются также в отношении статей 18, 19, 21, 22 данного Пакта, определяющих, соответственно, права граждан на свободу мысли, совести и религии, на свободу выражения мнений, на собрания, на ассоциации.
Часть 2 ст.22, однако, указывает на возможность законодательного ограничения права на вхождение в ассоциации для военнослужащих и сотрудников полиции.
При этом предполагается, что все государства, участвующие в данном пакте, разрабатывают собственные внутригосударственные системы обеспечения, соблюдения и защиты прав человека, при наличии международного сотрудничества, и в определенных случаях - и международного контроля.
Как уже отмечалось, еще одним важным международно-правовым документом является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Данная Конвецния более детализирует право граждан на свободу и безопасность (ст. 5), принцип правоприемлемости обвинений, выдвигаемых против привлекаемого к ответственности лица (п. 7), право иметь "...действенные средства защиты... вне зависимости от того, что нарушение было совершено лицами, действующими в официальном качестве" (ст. 13), равно как и право пользования указанными в Конвенции свободами без дискриминации (ст. 14).
Однако, подчеркивается в статье 16 Конвенции "ничто в статьях 10, 11 и 14 не должно рассматриваться в качестве препятствия для Высоких Договаривающихся Сторон по введению ограничений на политическую деятельность иностранцев".
Помимо этого, также как и ранее названные Международные пакты, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свободах предусматривает возможность законных ограничений изложенных в ней прав "...в интересах национальной безопасности и общественного порядка или экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, защиты здоровья или морали или в целях защиты прав и свобод других" (часть 2 ст. 8).
В соответствии с этими конституционными нормами и положениями статья 6 закона об органах ФСБ " Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в деятельности Федеральной службы безопасности " гласит:
"Государство гарантирует соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении Федеральной службой безопасности своей деятельности. Не допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральными конституционными и федеральными законами.
Лицо, полагающее, что органами Федеральной службы безопасности, пограничными войсками либо их должностными лицами нарушены его права и свободы, вправе обжаловать действия указанных органов, войск и должностных лиц в вышестоящий орган Федеральной службы безопасности, прокуратуру или суд".
В соответствии с частями 3 и 4 статьи 6 данного закона должностные лица учреждений и предприятий, независимо от форм собственности, "а также общественные объединения и граждане вправе в соответствии с законодательством Российской Федерации получать разъяснения и информацию от органов Федеральной службы безопасности и пограничных войск в случае ограничения своих прав и свобод.
Предприятия, учреждения, общественные объединения и граждане вправе требовать от органов Федеральной службы безопасности и пограничных войск возмещения материального ущерба и морального вреда, причиненного действиями должностных лиц органов Федеральной службы безопасности при исполнении ими служебных обязанностей".
Часть 6 данной статьи устанавливает также, что в случаях обращения граждан по поводу ущемления их прав и свобод сотрудниками ФСБ, руководитель соответствующего органа Федеральной службы безопасности, прокурор или судья обязаны принять меры по восстановлению этих прав и свобод, возмещению причиненного ущерба и привлечению виновного к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.
Согласно части 7 указанной статьи, должностные лица органов ФСБ и пограничных войск, допустившие злоупотребление властью или превысившие служебные полномочия, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
В то же время статья 10 федерального закона "О Федеральной службе безопасности" устанавливает, что органы ФСБ осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законом к их ведению (согласно статье 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации), а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации.
При этом правоприменительная деятельность органов Федеральной службы безопасности должна осуществляться в соответствии с федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности", Уголовным и Уголовно-процессуальным кодексами Российской Федерации.
Также представляется необходимым подчеркнуть, что принятый в Российской Федерации 5 января 1999 года закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "Об оперативно-розыскной деятельности" устанавливает (статья 5), что "органы (должностные лица), осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, при проведении оперативно-розыскных мероприятий должны обеспечивать соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции".
Статья 8 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" гласит, что "проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и телетайпных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения и при наличии информации:
- о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно;
- о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние...;
- о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации"[12].
Новая редакция статьи 12 Закона "Об оперативно-розыскной деятельности" устанавливает, что "оперативно-служебные документы, отражающие результаты оперативно-розыскной деятельности, предоставляются суду (судье), прокурору, осуществляющему надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, следователю и органу дознания, в производстве которых находится уголовное дело, другим органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в порядке и случаях, которые установлены настоящим Федеральным законом".
Следует также подчеркнуть, что часть 2 статьи 21 федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" предоставляет специально уполномоченным прокурорам право полного контроля за оперативно-розыскной деятельностью соответствующих субъектов ее проведения. Причем, "неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность".
Коротко комментируя это положение, следует сказать, что таким образом, специально уполномоченным Генеральным прокурором Российской Федерации прокурорам предоставлено право полного контроля за оперативно-розыскной деятельностью органов ФСБ России, а также других правоохранительных и правоприменительных государственных органов.
Что, как было отмечено ранее, не исключает возможность и судебного обжалования конкретных действий правоохранительных органов.
Рассмотрев современное правовое положение российских органов безопасности, представляется необходимым также кратко осветить такое крайне актуальное направление их деятельности, как противодействие современному терроризму, в том числе и в плане международного сотрудничества с правоохранительными органами и спецслужбами иностранных государств.
Непосредственно в структуре ФСБ задачи антитеррористической деятельности решаются Департаментом по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом (ДЗКСБТ, Департамент № 2 ФСБ России).
Отсутствие заметного числа террористических преступлений в СССР объясняется как существовашей нашей стране значительной идейно-политической консолидацией населения, с одной стороны, так и действенностью и эффективностью различных административно-правовых режимов, направленных на обеспечение безопасности общества и государств, то есть той компоненты системы национальной безопасности страны, размывание и разрушение которой началось задолго до августа 1991 г.
Как отмечалось по этому поводу в появившемся в 2005 г. докладе Национального разведывательного совета (НРС) США, развал СССР дал " ...возможность разгореться пожару этнической и националистической вражды".[13].
И хотя одним из первых актов терроризма в истории новой России можно
считать покушение 3 мая 1993 г. на специального представителя президента в Северной Осетии В.Н.Поляничко, опасность возникновения организованного систематического терроризма в полной мере изначально осознавалась специалистами правоохранительных органов.
Со всей очевидностью об этом свидетельствует факт проведения в июне 1992 г. Министерством безопасности Российской Федерации первой межведомственной конференции по проблемам противодействия терроризму с участием представителей ГРУ и министерства обороны, Генеральной прокуратуры, Главного управления охраны и МВД РСФСР.
В целом же 1991 – 1996 годы характеризовались беспрецедентным ростом числа насильственной преступности, в связи с чем даже стал употребляться недостаточно корректный и нечетко определенный термин уголовный, криминальный терроризм.
В отличие от идейно-политически мотивированного насилия при совершении террористических акций, эти корыстно мотивированные преступные деяния - рэкет, уничтожение имущества, заказные убийства, в том числе путем организации взрывов, поджогов, нападений, обстрелов и т.п., по объективной стороне, то есть способам совершения (modus operandi), имели немалое сходство с "классическим" политическим терроризмом, и нередко воспринимались населением именно в качестве последнего.
Ибо цели и мотивы преступлений, вскрываемые, как правило, на стадии завершения следствия, для сознания граждан и особенностей оценки ими состояния собственной защищенности особого значения не имели и не имеют.
В числе важнейших внутри российских криминогенных факторов и факторов развития нестабильности является образование к марту 1992 г. на территории Российской Федерации фактического эксклава на территории Чечни, на чем следует остановиться подробнее.
После разгона сторонниками Джохара Дудаева при явном попустительстве кремлевской администрации 6 сентября 1991 г. законных органов власти Чечни на территории самопровозглашенной "Республики Ичкерии" было прекращено действие российских законов и права, а все население республики было де-факто отдано в заложники "новой власти" криминально-экстремистского толка.
И хотя проникновение радикальных исламистских учений в виде ваххабизма, в отличие от традиционной (адатской) версии ислама, исповедываемого населением Северо-Кавказского региона, начинается именно с этого времени, особо активная пропаганда ваххабизма началась после активизации масштабной помощи со стороны зарубежных исламских организаций "властям Ичкерии" вследствие начала на территории республики боевых действий 11 декабря 1994 г.
В период 1992-1994 гг. власти "Ичкерии" создают собственные "вооруженные силы" (де-юре - незаконные вооруженные формирования (НВФ), особое внимание уделяя диверсионно-террористическим методам ведения иррегулярной, т.е. "повстанческой" борьбы, созданию спецподразделений. На территории Чечни при помощи «Аль-Кайды» и Международного фронта джихада (МФД) создаются учебно-тренировочные лагеря, специально-военную подготовку в которых проходили будущие "моджахеды" ("воины Аллаха") из многих государств мира, включая и страны СНГ.
Отметив, что эта деятельность осуществлялась в форме "военно-технического сотрудничества" непризнанной Ичкерии с Аль-Кайдой и другими радикальными исламистскими группировками, но могла стать обоснованным поводом для обвинений России "в поддержке международного терроризма". Поскольку официально Москва никогда не признавала реальность утраты контроля над территорией Чечни, а признание этого факта противоречило амбициям ее руководства и, безусловно, вело бы к подрыву его авторитета и престижа как внутри страны, так и на международной арене.
В связи с резким ухудшением криминальной обстановки в стране и ростом числа террористических проявлений, летом 1994 г. в Уголовный кодекс России впервые вводится статья об уголовной ответственности за терроризм (в связи с введением в действие 1 января 1997 г. нового Уголовного кодекса Российской Федерации – статья 205).
В целом же по стране динамика террористической преступности в начавшемся веке в разрезе статьи 205 ("Терроризм") Уголовного кодекса России выглядит следующим образом. Если в 2000 г. было совершено 135 преступлений, квалифицировавшихся как терроризм, то в 2001 г. - 327, в 2002 г. - 360, в 2003 г. - 561, в 2004 г. – 265, 2005 г. – 257, в 2006 г. -- 113. За первое полугодие 2007 г. – 21 («Российская газета», 13 сентября 2007 г.).
В то же время в 2006 г. правоохранительными органами и ФСБ России было предотвращено более 300 диверсионно-террористических акций.
Как подчеркивал председатель Национального антитеррористического комитета, директор ФСБ России Н.П.Патрушев, только в 2006 г. была пресечена деятельность 150 организованных преступных сообществ террористической и экстремистской направленности, 35 бандгрупп, 501 организованная преступная группа, промышлявшие операциями по незаконному обороту оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств.
За преступления, связанные с террористической и экстремистской деятельностью только в 2006 г. к лишению свободы были осуждены 896 человек, по более чем 700 возбужденным уголовным делам расследования продолжались («Российская газета», 14 марта 2007 г.).
Не менее внушительно и впечатляюще выглядит и статистика «криминальных взрывов» на территории Российской Федерации, которая также характеризует состояние, динамику и тенденции в криминогенной ситуации.
Так «Российская газета» 29 ноября 2005 г. указывала, что это явление, получившее в юридической практике название «бомбового терроризма» имеет следующую динамику.
Из 585 взрывов, прогремевших в 1999 году, лишь 14 имели признаки терроризма. В последующие годы соотношение этих двух показателей имело следующее значение: 2000 г. 575 взрывов, из них 150 с признаками терроризма, 2001 г. соответственно 576 и 195, 2002 г. – 488 и 110, 2003 г. – 635 и 210, 2004 г. – 520 и 180. За десять месяцев 2005 г. – из 374 «криминальных взрывов» 141 имел признаки преступлений террористического характера.
За тот же период 2005 г. были предотвращены 110 попыток организации взрывов террористического характера.
Как отметил на встрече с журналистами 17 декабря 2005 г. директор ФСБ России Н.П.Патрушев, только в этом году правоохранительными органами было расследовано 141 преступление террористического характера, по которым проходят 232 установленных подозреваемых.
На Северном Кавказе за год проведено свыше 2 тысяч специальных операций, более 700 оперативно-боевых мероприятий, вследствие чего разгромлено около 20 бандформирований сепаратистов.
Согласно заявленным итогам 2005 г., количество террористических проявлений в России сократилось более чем на 40%, равно как и число их жертв. Возросло число предупрежденных преступлений - до 990, как заявил 1 ноября 2005 г. Р.Г. Нургалиев на встрече с ветеранами органов внутренних дел.
Но реальное состояние дел в области противодействия терроризму подчас недооценивается.
Наглядный пример тому - масштабная операция правоохранительных органов в Нальчике 14 октября 2005 г. и ее освещение, особенно первые сообщения, в СМИ. Достаточно значимый успех правоохранительных органов и спецслужб, пусть и омраченный неизбежными жертвами, оценивался журналистами - в силу незнания и непонимания реалий борьбы с терроризмом, как "поражение спецслужб", что явно не соответствовало действительности.
Следует отметить, о чем автору приходилось писать и говорить неоднократно, что в целом, буквально кровью и потом правоохранительным органам России удалось как восстановить свой антитеррористический потенциал, так и выработать соответствующие методики борьбы с терроризмом. По очень многим показателям в этой сфере правоохранительной деятельности в 2004 – 2007 годы (предотвращение, раскрываемость преступления и т.д.) Россия не только вышла на показатели среднемирового уровня, но намного превышает их.
Ранее нам доводилось неоднократно обращать внимание на необходимость разъяснения зарубежным партнерам России по борьбе с терроризмом реалий криминальной ситуации в нашей стране, хотя, понятно, что каждая сторона все же не склонная слишком сильно драматизировать ситуацию. (Возможно, именно следствием этого недопонимания являются и постоянные претензии к России со стороны ПАСЕ и иных институтов Совета Европы).
И определенные подвижки на этом направлении были достигнуты.
Как подчеркивается в качестве одного из главных выводов в докладе (сентябрь 2005 г.) лондонского Центра по изучению конфликтов "Российские специальные силы"(Russia"s Special Forces), "Россия потенциально является важнейшим партнером по антитеррористической борьбе, хотя этот факт не осознается многими странами".
Это обстоятельство однако отнюдь не исключает необходимости изучения и зарубежного опыта противодействия террористическим и экстремистским угрозам.
После столь краткого и необходимого введения о развитии террористической угрозы в нашей стране, представляется необходимым вернуться к современной системе противодействия терроризму в России.
Согласно статья 91федерального закона о ФСБ под борьбой с терроризмом понимается деятельность, осуществляемая подразделениями и должностными лицами органов ФСБ по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористических актов посредством проведения оперативно-розыскных, оперативно-боевых, следственных и иных мероприятий.
Основаниями для проведения мероприятий по борьбе с терроризмом являются:
а) необходимость пресечения террористического акта;
б) необходимость выявления лиц, причастных к подготовке и совершению террористического акта;
в) необходимость добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу терроризма.
В неотложных случаях, когда промедление может привести к совершению террористического акта и поставить под угрозу жизнь и здоровье граждан, либо когда имеются данные, позволяющие предполагать, что в жилом помещении совершается или совершен террористический акт, либо когда осуществляется преследование лица, подозреваемого в причастности к совершению террористического акта, сотрудники органа по борьбе с терроризмом имеют право беспрепятственно входить в жилое помещение, а также приостанавливать оказание услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничивать использование сетей связи и средств связи. Орган по борьбе с терроризмом в течение 24 часов с момента ограничения права граждан на неприкосновенность жилища или с момента приостановления оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничения использования сетей связи и средств связи обязан уведомить об этом прокурора.
Результаты мероприятий по борьбе с терроризмом могут быть использованы в уголовном судопроизводстве в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством для использования результатов оперативно-розыскной деятельности».
После ряда нелегких лет борьбы с чеченскими вооруженными сепаратистскими формированиями и иными проявлениями терроризма в Российской Федерации, ее правоохранительным органам и спецслужбам удалось добиться перелома на этом направлении обеспечения национальной безопасности России. Что, однако, не дает оснований для самоуспокоенности и требует продолжения активных действий по выстраиванию эффективной, действенной и адекватной системы мер противодействия этим угрозам.
2006 год знаменовался не только нанесением ряда серьезных ударов по действующим на Северном Кавказе незаконным вооруженным формированиям сепаратистов, но и крупной перестройкой системы государственных органов и подходов к организации противодействия политическому экстремизму и терроризму.
Начало этому положило вступлению в силу 10 марта нового федерального закона «О противодействии терроризму (№ 35-ФЗ от 6 марта 2006 г.). Однако, прежде чем остановиться на юридических новеллах упомянутого закона, следует сказать о реорганизации государственной структуры противодействия терроризму в России, созданной в соответствии с Указом президента от 15 февраля 2006 г. N 116. «О мерах по противодействию терроризму».
Этим указом, в целях повышения эффективности борьбы с терроризмом и экстремизмом был образован Национальный антитеррористический комитет (НАК), учреждены антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации (АТК в субъектах Федерации, территориальные АТК).
Состав НАК определяется персонально президентом, а его председателем в настоящее время является директор ФСБ Н.П.Патрушев. В состав НАК входят должностные лица органов исполнительной власти России.
Федеральные органы исполнительной власти, представители которых входят в состав НАК, принимают акты (совместные акты) для реализации решений Комитета.
Национальный антитеррористический комитет является органом, обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму, а также осуществляющим подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.
Основными задачами Национального антитеррористического комитета являются:
- подготовка предложений Президенту Российской Федерации по формированию государственной политики в области противодействия терроризму, а также по совершенствованию законодательства Российской Федерации в этой области;
- координация деятельности по противодействию терроризму федеральных органов исполнительной власти, антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации, а также организация их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями;
- разработка мер по противодействию терроризму, устранению способствующих ему причин и условий, в том числе мер по обеспечению защищенности потенциальных объектов террористических посягательств;
- участие в международном сотрудничестве в области противодействия терроризму, в том числе в подготовке проектов международных договоров Российской Федерации в этой области;
- подготовка предложений по обеспечению социальной защиты лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и (или) привлекаемых к этой деятельности, а также по социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористических актов;
- решение иных задач, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по противодействию терроризму.
Для реализации решений Комитета могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, а также проекты постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, которые представляются на рассмотрение в установленном порядке.
Для непосредственного руководства контртеррористическими операциями (КТО) в составе НАК образуется Федеральный оперативный штаб (его руководитель назначается председателем НАК).
Решения Федерального оперативного штаба НАК, принятые в соответствии с его компетенцией, обязательны для всех государственных органов, представители которых входят в его состав и в состав оперативных штабов в субъектах Российской Федерации; (решения оперативных штабов в субъектах Российской Федерации, соответственно, обязательны для всех государственных органов, представители которых входят в их состав, а его руководителем по должности является руководитель территориальных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации в соответствующих субъектах Федерации).
После вступления в силу 10 марта 2006 г. нового федерального закона «О противодействии терроризму», состоялось первое организационное заседание НАК. А 27 июля 2006 г. НАК выступил с обращением к участникам незаконных вооруженных формирований и членов сепаратистских движений с предложением сложить оружие и сдаться властям под гарантии объективного и непредвзятого рассмотрения участия в предыдущей противоправной деятельности.
Данное решение, подкрепленное принятием постановления Государственной Думы России об амнистии участников НВФ, привело к тому, что только к началу марта 2007 г. властям сдались 546 участников НВФ, что способствовало значительному ослаблению потенциала сепаратистского подполья в Чечне, оздоровлению обстановки в Южном федеральном округе в целом(«Российская газета», 14 марта 2007 г.).
Вернемся вновь к положениям федерального закона «О противодействии терроризму».
Его статья 4 устанавливает, что Российская Федерация участвует в международном сотрудничестве с иностранными государствами в области борьбы с терроризмом в соответствии с международными договорами, межведомственными соглашениями (договорами) с, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями, и, руководствуясь интересами обеспечения безопасности личности, общества и государства, преследует на своей территории лиц, обвиняемых (подозреваемых) в причастности к терроризму, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В статье 3 закона даются определения основных понятий, необходимых для его практического руководства борьбой с терроризмом.
В частности, терроризм в законе определяется как идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий[14].
А под противодействием терроризму понимается «деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по:
a) предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);
b) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);
c) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма».
К числу основных принципов противодействия терроризму законодателем отнесены (статья 2):
1) обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности;
4) неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности;
5) системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму;
6) сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами в противодействии терроризму;
7) приоритет мер предупреждения терроризма;
8) единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций;
9) сочетание гласных и негласных методов противодействия терроризму;
10) конфиденциальность сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, а также о составе их участников;
11) недопустимость политических уступок террористам;
12) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма;
13) соразмерность мер противодействия терроризму степени террористической опасности.
Фактически же к принципам противодействия терроризму можно также отнести допустимость ведения переговоров с террористами в процессе осуществления контртеррористических операций (статья 16). Но при этом переговоры ведутся в целях сохранения жизни и здоровья людей лицами, специально уполномоченными на то руководителем контртеррористической операции (КТО). При ведении переговоров с террористами не должны рассматриваться выдвигаемые ими политические требования.
А также правомерное причинение вреда жизни, здоровью, имуществу или иным правам террористов при пресечении террористического акта либо осуществлении иных мероприятий по борьбе с терроризмом действиями, предписываемыми или разрешенными законодательством Российской Федерации (статья 22).
Статья 25. указывает на возможность вознаграждения лицам, оказывающим содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористического акта, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших такой акт, из средств федерального бюджета.
Статья 11 закона раскрывает содержание правового режима контртеррористических операций.
Контртеррористическая операция (КТО), гласит статья 12 («Условия проведения контртеррористической операции») проводится для пресечения террористического акта, если его пресечение иными силами или способами невозможно. Пресечение террористического акта при проведении КТО осуществляется силами и средствами органов федеральной службы безопасности, а также создаваемой группировки сил и средств».
Чрезвычайно важным как для теории, так и для практики правоприменительной деятельности по противодействию терроризму и экстремизму, является и комплекс вопросов об ответственности за террористическую деятельность.
Непосредственно федеральный закон «О противодействии терроризму» отмечает следующее (статья 24 «Ответственность организаций за причастность к терроризму»):
1. В Российской Федерации запрещаются создание и деятельность организаций, цели или действия которых направлены на пропаганду, оправдание и поддержку терроризма или совершение преступлений, предусмотренных статьями 205-206, 208, 211, 277-280, 2821, 2822 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации.
2. Организация признается террористической и подлежит ликвидации (ее деятельность - запрещению) по решению суда на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему прокурора в случае, если от имени или в интересах организации осуществляются организация, подготовка и совершение преступлений, предусмотренных статьями 205-206, 208, 211, 277-280, 2821, 2822 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также в случае, если указанные действия осуществляет лицо, которое контролирует реализацию организацией ее прав и обязанностей. Решение суда о ликвидации организации (запрете ее деятельности) распространяется на региональные и другие структурные подразделения организации…..
4. Положения настоящей статьи распространяются на иностранные и международные организации, а также на их отделения, филиалы и представительства в Российской Федерации.
5. Федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности ведет единый федеральный список организаций, в том числе иностранных и международных организаций, признанных судами Российской Федерации террористическими. Указанный список подлежит опубликованию в официальных периодических изданиях, определенных Правительством Российской Федерации.
14 июля 2006 г. в «Российской газете» было опубликовано решении Верховного Суда России о признании 17 организаций террористическими и о запрещении их деятельности на территории России.
Также важное значение имеют вступившие в силу с 1 января 2007 года статьи 18 («Возмещение вреда, причиненного в результате террористического акта»), 19 («Социальная реабилитация лиц, пострадавших в результате террористического акта») и 21 (Возмещение вреда лицам, участвующим в борьбе с терроризмом, и меры их социальной защиты»).
Но с созданием НАК, Федерального оперативного штаба, антитеррористических комиссий Субъектов Федерации и вступлением в силу закона «О противодействии терроризму» работа над совершенствованием правовой базы не прекратилась.
После присоединения России к Европейской конвенции 1977 г. федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О ратификации конвенции Совета Европы о противодействии терроризму» и федерального закона «О противодействии терроризму» от 27 июля 2006 г. №153-ФЗ ряд важных новелл пополнил многие российские законодательные акты.
В частности, в Уголовный кодекс РФ были введены нормы об уголовной ответственности за террористический акт (новая редакция статьи 205), за содействие осуществлению террористической деятельности (статья 2051 УК РФ), за оправдание, публичные призывы и пропаганду терроризма ( ст. 2052 УК РФ)[15]. При этом статьи 205 и 2052 предусматривают возможность освобождения от уголовной ответственности лиц, если они своевременным предупреждением органов власти или иным способом способствовали предотвращению акта терроризма, или его расследования и если в их действиях не содержится иного состава преступления.
Эти нововведения в Уголовный кодекс в наиболее полной мере учитывают как накопленный спецслужбами и правоохранительными органами опыт борьбы с терроризмом в России за последние годы, выявленные при этом пробелы в правовом регулировании возникающих проблем, так и международно-правовые обязательства нашей страны, вытекающие из факта присоединения Российской Федерации к действующим международным антитеррористическим конвенциям.
Но, помимо государственной системы мер противодействия терроризму значительная роль в устранении этой угрозы принадлежит и обществу, на что уже более 120 лет назад указывали отечественные исследователи асоциального феномена терроризма А.П.Мальшинский, Н.Н.Голицын и С.С.Татищев.
Причем роль общества в борьбе с терроризмом достаточна велика и значима, хотя реализуется, прежде всего, на допреступной стадии поведения потенциальных террористов. Она просто не должна позволять формироваться той фанатично-одержимой личности, которая готова переступить все нравственные и религиозные запреты на убийство себе подобных. В том числе и исламские табу на убийство единоверцев и самоубийство.
Но возникает закономерный вопрос: а готово ли современное российское общество включиться в противодействие идейно-пропагандистскому влиянию террористической и экстремистской идеологии и практики?
Ответ на этот крайне важный вопрос частично дают обнародованные в начале октября 2005 г. результаты исследования российского центра РОМИР Мониторинг (www.rmh.ru).
Cогласно этим данным, если целиком одобряли идею активизации участия общественности в противодействии терроризму 43% опрошенных, и еще 34% из них "скорее одобряли" ее, то скептическое отношение к ней выразили 18% респондентов при 6 процентах отвергавших ее полностью, видя в ней только "возрождение доносительства в стиле 1937 г.".
Что бы активно участвовать в противодействии угрозе терроризма гражданскому обществу необходимо осознать, что террористы и их пособники живут в самом этом обществе, подвержены его информационному, воспитательному, эмоциональному и психологическому воздействию. И именно в этом комплексном воздействии общества на его членов заключается причина объявления в 1998 году наиболее известными террористическими организациями Европы ИРА, РАФ и ЭТА отказа от продолжения террористических действий как контрпродуктивных.
Но при этом само информационно-психологическое воздействие общества на своих членов может быть различным - от позитивно-стимулируюшего до агрессивно-побуждающего.
Немаловажное значение в этой связи имеет и деятельность СМИ по противодействию распространения радикально-экстремистской идеологии.
Но могут ли, и главное - готовы ли сегодня СМИ включиться в процесс активного воздействия на криминогенную обстановку?
Определенный ответ на него дают опять-таки данные ранее уже упоминавшегося исследования РОМИР Мониторинг.
При этом было выяснено, что если 52% респондентов интересуют сообщения СМИ о произошедших терактах, то у примерно трети населения выработалась привычка к невосприятию подобной "негативной" информации, а еще 18% опрошенных стремятся попросту отгородиться от нее, не читая прессу или переключая телевизор.
24% опрошенных полагали, что СМИ должны стать "средством борьбы с терроризмом", а еще 19% выражали мнение, что они не должны, по крайней мере, выступать "невольными проводниками интересов террористов".
29% респондентов высказывали мнение, что СМИ должны отказаться от репродуцирования информации, способствующей облегчению подготовки и осуществлению террористических акций.
Следует однако отметить, что, к сожалению, подобного рода международно принятые нормы и рекомендации, не восприняты в полной мере не только российскими журналистами, но и отечественными законодателями, представителями других ветвей власти.
О том, что нет единого понимания задач, роли и места СМИ в противодействии террористической угрозе, свидетельствуют и дискуссия и результаты проходившего в Москве 5 октября 2005 г. журналистского форума "Будущее без терроризма!".
Для примера отметим, что в США первая подобная профессиональная дискуссия о роли СМИ в противодействии терроризма состоялась еще в ноябре 1977 г., когда террористическая угроза для этой страны имела преимущественно гипотетический характер.
Задачу выработки профессиональных норм и правил освещения вопросов борьбы с терроризмом ставит перед собой международный антитеррористический медийный форум, созданный в ноябре 2004 г. под эгидой Организации договора коллективной безопасности (ОДКБ) СНГ (см. www.mamf.ru).
В этой связи, по-видимому, основной задачей гражданского общества, совместно со СМИ, должно быть преодоление, ограничение действия и минимизация последствий воздействия криминогенных факторов, которые являются составной частью механизма формирования преступного поведения.
В целом сложившаяся в мире в настоящее время ситуация показывает, что объективно борьба с терроризмом потребует еще немало лет и усилий международного сообщества для разгрома его основных международных структур. Более того, по прогнозу американских аналитиков из Национального совета по разведке, "к 2020 году на смену Аль-Кайде придут не менее фанатичные, но более децентрализованные группы исламских экстремистов"[16].
Что, впрочем, справедливо и для нашей страны.
Ликвидация терроризма в целом представляется весьма проблематичной, ведь это явление сопровождает планетарную цивилизацию еще с до библейских времен.
Более реальной является задача последовательного снижения числа террористических проявлений, их масштабов и числа жертв, а также числа участников террористических организаций и сторонников террористической идеи. А в этом как раз велика роль как правоохранительных органов, органов государственной власти, СМИ, так и самого общества.
Современный облик Федеральной службы безопасности России, подчеркивал в одном из недавних интервью Н.П.Патрушев, определяют прежде всего люди, наши сотрудники. От их профессионализма, отношения к делу, моральных качеств зависит как эффективность всей деятельности, так и авторитет органов безопасности[17].