Приложение 2: Обзор истории создания и изменения состава Полного собрания законов Российской империи.

Первое Полное собрание законов Российской империи. В 1826 году императором Николаем I было принято решение осуществить кодификацию отечественных законов, по меньшей мере на первом этапе, не путем составления единого нового законодательного акта или серии таковых, но через историческое обозрение изданных со времени Уложения 1649 г. актов государственной власти, имеющих нормативное содержание, и создания Свода, долженствующего в систематической форме представить наличное законодательство. Подготовка и издание Полного собрания законов Российской империи являлась, по плану деятельности II Отделения, первым шагом на пути к осуществлению кодификации русского права, долженствующим в хронологической последовательности представить все «законы» (в дальнейшем мы остановимся на конкретном наполнении составителями ПСЗ данного термина), изданные Высочайшей властью, или властями, от нее на то полномочия получившими.

Приведем подробную и весьма показательную аргументацию М.М. Сперанского, обосновывавшего значение и необходимость ПСЗ для эффективного функционирования отечественной правовой системы. М.М. Сперанский отмечает, что утверждению Свода законов на Собрании их «требует достоверность Свода; сего требует историческая связь [здесь и далее все выделения в цитатах, кроме особо оговоренных, принадлежат авторам цитируемых текстов – А.Т.] и цельность законодательства; сего требуют еще и следующие особенные уважения [т. е. основания – А.Т.]:

a) выше было примечено, сколь книги законные [т. е. собрания законов – А.Т.] необходимы при всех законодательных соображениях, где нужно знать не один порядок настоящий, но и порядок предшествовавший, дабы, на полном обозрении прошедшего и настоящего, тем с большею твердостью основать будущее;
b) в самом производстве дел и в приложении законов встречаются вопросы, для разрешения коих и для точного определения смысла законов настоящих, должно восходить к законам прежним, хотя уже потерявшим силу, но сохраняющим в себе начало и причины законов последующих;
c) бывают также в производстве дел случаи, коих начало относится к происшествиям, давно уже протекшим и кои должны быть разрешаемы не по законам настоящим, но по законам того времени, когда происшествия сии возникли.

Таковы причины, по коим невозможно было исключить из Полного Собрания и тех законов, кои временем или другими постановлениями утратили свою силу и действие» 339) .

Из сказанного вытекает важность работы над Полным собранием, поскольку оно являлось своего рода «документальным подтверждением» последующему Своду – от полноты и точности Собрания зависело, насколько Свод окажется адекватным требованиям, предъявленным к нему императорской властью. Возникает резонный вопрос – насколько сотрудникам II Отделения удалось выполнить поставленную задачу. Данный вопрос имеет двоякое следствие с позиций изучения истории русского права: во-первых, в какой степени Свод действительно основывается на историческом фундаменте, действительно ли он вобрал в себя все действовавшие на тот момент законоположения или во всяком случае без сколько-нибудь значительных пробелов; во-вторых, насколько в специальных историко-юридических исследованиях мы можем полагаться на материалы Полного собрания и на полноту последнего.
Хронологическим началом Первого Полного собрания стало Уложение царя Алексея Михайловича 1649 года, принятое за водораздел, с которого начиналось действующее к тому времени законодательство. Все акты, изданные ранее Уложения, полагались отмененными последним или же вошедшими в кодифицированной форме в его состав. Само Уложение, будучи напечатано под № 1, открывало Собрание. Подобное фундаментальное понимание Уложения не было общераспространенным для времени составления ПСЗ. В качестве иллюстрации последнего утверждения приведем отзыв об Уложении, данный Александром I в указе (sic!), коим гр. Завадскому поручалось руководство Комиссией Составления Законов: «Я всегда знал, что само Уложение Царя Алексея Михайловича, быв издано более для Москвы, нежели для России и более для россиян того времени, нежели для россиян вообще, не только в наши времена, но и в самых ближайших к его изданию эпохах, не могло иметь полного и непременного действия. Вслед за изданием его, на каждом шагу открывались случаи, составом его не объятые и им не определенные. Новоуказные так называемые статьи пополнениями, с одной стороны, доказывали уже его несовершенство, а, с другой, во многих частях ему противореча и силу его подрывая, еще более его затемнили и, применение его к делам поставив в неизвестности, произвели множество произвольных толкований вреднейших, нежели сама неизвестность» 340) . Таким образом, верная, как показали последующие исторические исследования, постановка вопроса о месте Уложения 1649 г. и его отношении к последующим законодательным актам, во многом является личной заслугой гр. М.М. Сперанского 341) .

Принципы отбора материалов, вошедших в состав Собрания, обозначены самими составителями в предисловии к первому тому ПСЗ-I. В нем сказано: «в составе сего собрания, под именем законов, вмещены, по порядку времени, все постановления, ко всегдашнему исполнению от верховной власти, или именем ее от учрежденных ею мест и правительств происшедшие, по всем частям государственного управления, без всякого изъятия. При сем не было допускаемо различия между законами, ныне действующими, и законами отмененными» 342) . Итак, в Полное собрание должны быть включены все акты, имеющие статус закона.

Однако редактор ПСЗ, М.М. Сперанский, отягчил поставленную задачу тем, что помимо законов «ввел в него много исторических и историко-юридических памятников, вовсе не подходящих под понятие закона, с формальной точки зрения» 343) . А именно, в состав ПСЗ должны были выборочно включаться еще две категории актов: во-первых, это «судебные решения, допущенные», в известных случаях, «в состав Собрания»; во-вторых – «распоряжения, по существу своему частные и случайные, но по историческому их достоинству важные. Они сохранены в Собрании, как памятник того века, как указание общественных его нравов, как изображение гражданской его жизни» 344) . Примерами такого рода частных распоряжений являются обнародование о сдаче Смоленска 345) , церемониал въезда в Москву царя Алексея Михайловича 346) , известие о взятии немецкого города Кокенгузена, с переименованием его Дмитриевым 347) , «сказка» о Сеньке Разине 348) , объявление о преставлении и погребении царевны Ирины Михайловны 349) , объявление о рождении и крещении царевны Феодосии Иоанновны 350)  и т. п. Решение о включении в ПСЗ такого рода актов, даже с точки зрения составителей не относящихся к числу нормативных, разрушало концептуальный замысел Собрания – из юридического, Собрание обращалось собственно в коллекцию источников уже в смысле культурно-историческом 351) .

М.М. Сперанский был последовательным противником включения в Полное собрание текстов судебных решений поскольку они являются постановлениями частными, сила которых конкретным поводом исчерпывается. Однако, по его собственным словам, «в сем правиле допущены следующие изъятия: есть судебные решения, коих сила распространена в самом их изложении на все случаи, им подобные; есть другие, кои, быв в начале частными, приняты впоследствии примером и образцом других решений и таким образом соделались общими; есть решения частные, но в них сделано изъяснение закона общего, установлен точный смысл его и отвергнуты толкования, с разумом несообразные. Все таковые и сим подобные судебные решения допущены в состав Собрания» 352) . Иными словами, Сперанский практикой отечественного права был подвигнут к тому, чтобы отступить от теоретической чистоты разграничения законодательства и судебной практикой и признать прецедентарное значение определенной части последней, устранение которой из текста ПСЗ (а тем самым и положений, в них закрепленных, из состава Свода законов), привело бы к глубоким разрывам в системе фактического русского права.

Проблемы, связанные с определением состава ПСЗ, не ограничивались, однако, только затруднениями со включением не-законодательных актов. Само понятие закона также оставалось весьма размытым, причем существо разрешаемого составителями ПСЗ вопроса состояло не столько в теоретически грамотном определении закона, сколько в том, чтобы принятое определение позволяло включить в текст ПСЗ все основные нормативно-правовые акты. Трудность была в том, что приняв строгое определение закона (как нормативного акта, исходящего от верховной власти), сталкивались с содержательной бедностью или неполнотой документов, под него подпадающих, стремление же добиться содержательной полноты приводило к тому, что размытым оказывалось понятие закона, тяготеющее к совпадению с понятием нормативно-правового акта в целом.

Наиболее широкой категорией, используемой в Полном собрании и входящей в общее понятие закона, являются указы, нередко также приговоры, грамоты, уставы, учреждения, наказы, памяти и т. д. (см. подробнее гл.1, § 1 данной работы). При этом составители ПСЗ подходили к такого рода актам без исторической дифференциации, не учитывая трансформации в их статусе. А.Н. Филиппов, специально изучавший состав Первого собрания, пишет: «Сенатский, например, указ – одно из наиболее часто встречающихся в I ПСЗ наименований, – в одни царствования, мог считаться законом (подобно боярскому приговору), если предполагал за собою санкцию верховной власти, как, наоборот, в другие (когда над Сенатом стояли учреждения, подобные Верховному Тайному Совету, или Кабинету министров) являлся актом подчиненного управления и приводил лишь в исполнение нормы, исходившие от верховной власти, в лице монарха, или верховного учреждения, непосредственно около него стоявшего. Едва ли… можно, с формальной точки зрения, называть законами указы, наказы и другие «постановления», исходившие от коллегий и даже от отдельных лиц, а таких постановлений весьма много в I ПСЗ» 353) . Примерами актов последнего рода являются приговор 354) и наказ355)  кн. А.Д. Меншикова, указы Военной коллегии 356) , Камер-конторы 357)  и т. п. Как итог А.Н. Филиппов отмечает: «То чрезвычайно широкое понятие закона, под которое подводились… акты самого разнородного юридического значения… ставило его [т. е. I ПСЗ – А.Т.]редакторов в положение людей, которым предстояло объять необъятное. […] Введя, «под именем законов», массу материала, под эту категорию вовсе неподходящего, они упустили значительное количество действительно-законодательных актов. В результате же всего этого создалось несоответствие наименования издания с его содержанием» 358) .

Многообразие и разноуровневость актов, включенных составителями в Полное собрание, было, разумеется, известно задолго до начала работ над ПСЗ, более того, вошедшие в ПСЗ акты сами указывали, что «нормы, исходившие, в виде указов, от верховной власти, должны были обладать некоторыми специальными (в отдельные царствования иногда менявшимися) условиями, чтобы быть законами (например, быть закрепленными думными дьяками в XVII в., быть всенародно объявленными, общими, письменными, а не словесными, при Петре В., иметь определенную форму при его преемниках, в эпоху правления В. Т. Совета и Кабинета Министров, быть объявленными известными лицами в царствования Екатерины II, Павла I, Александра I и т. д.), что, наконец, были указы, исходившие от органов подчиненного управления» 359) . «Кажется, однако, - писал А.Н. Филиппов, – что для составителей его все эти различия сделались вполне ясными только после того, как все названные и разнородные, по своему значению, указы были ими собраны уже вместе и их пришлось печатать» 360) . Подобное суждение представляется нам излишне однозначным, исходящим из абстрактно-теоретического взгляда на право. На наш взгляд проблема была не столько в том, что составители ПСЗ не осознавали, приступая к работе, всего многообразия и различи в юридической силе предстоящих им источников, сколько в их детерминированности общими условиями, котором должна была удовлетворять их работа. Будучи должны создать Свод, который с возможной полнотой охватывал практически все области, регулируемые правовыми нормами, служащие II Отделения вынуждены были отыскивать подходящий для этого материал преимущественно в уже существующем праве, следовательно, они не могли быть слишком разборчивы к юридическому статусу отдельных актов – если они применялись или нормы, в них закрепленные, считались подлежащими внесению в Свод, то эти акты надлежало перед этим включить и в Собрание.

Как уже отмечалось выше, изобилие в ПСЗ актов, чей статус «законов» весьма сомнителен и с точки зрения критериев, намеченных составителями Собрания, соседствует с исключением ряда актов, несомненно являющихся законами. В 1828 году М.М. Сперанский обратился к государю с докладом, в котором высказывал сомнение относительно возможности включения в ПСЗ ряда актов. 21 апреля 1828 года на этот доклад было дано Высочайшее Повеление: «Государь Император высочайше повелеть соизволил принять общим правилом: указы и манифесты, назначенные к истреблению, или отобранию, не помещать в Собрание Законов и не печатать, если последующими указами они не восстановлены в их силе; в сем последнем случае, при издании их, именно означить указы, которыми они были отменены и потом восстановлены. Во исполнение сей Высочайшей воли надлежит: 1) постановление под именем «Устава воли Монаршей» [«Правда воли Монаршей» - А.Т.], манифестом 1731 г. восстановленное, напечатать, означив именно, когда велено было его отобрать, потом, когда оно было восстановлено и когда снова и уже навсегда отменено 361) ; 2) напротив, форму присяги, разосланную при указе 21 февраля 1730 г., в собрание не помещать потому, что указом 26 того-же февраля велено ее отобрать и она осталась навсегда уничтоженною; 3) манифесты 5 и 17 октября 1740 г. о наследии принца Иоанна и присяжные листы из Собрания исключить и не печатать, по точной силе манифестов ноября 25 и 28-го 1741 г., коими царствование сие признано незаконным; из указов и постановлений сего времени поместить одни только гражданские узаконения, под тем самым названием, какое дано сему времени в докладе Сената, дек. 3-го, 1741 г., т. е. под именем управления бывшего герцога Курляндского и правления принцессы Анны Брауншвейг-Люнебургской; 4) доклады Сената о смертной казни 29 марта 1753 г. [имеются в виду узаконения Елизаветы Петровны об отмене смертной казни и замене ее политическою смертью – А.Т.], высочайше утвержденные и ничем не отмененные, следует поместить 362) . Манифест императрицы Екатерины II 6 июля 1762 г. о причинах восшествия ее на престол из Собрания исключить, по точной силе указа генваря 26-го 1797 г. 363) , коим велено оный истребить» 364) .

Причины, по которым те или иные законы не вошли в состав ПСЗ, достаточно многообразны и в общем виде могут быть подразделены на следующие четрые группы. Во-первых, не вошли в ПСЗ законы, считающиеся секретными, в первую очередь те, в которых специально предписывалось не предавать их опубликованию, оглашению. Во-вторых, предназначенные «к истреблению или отобранию»; примером этой группы может случить упомянутый в докладе Сперанского манифест о восшествии на престол императрицы Екатерины II. Третью группу образуют, по понятным причинам, акты, не найденные или своевременно не доставленные во II Отделение 365) . Четвертая разновидность есть акты, исключенные из ПСЗ или просто проигнорированные «по разным основаниями самими составителями I ПСЗ» 366) .

Итак, не вызывает ни малейшего сомнения неполнота Первого ПСЗ, однако остается, с одной стороны, вопрос о том, насколько неполно Собрание, а с другой, насколько неравномерно (в отношении полноты) представлены в ПСЗ законы по разным периодам в истории отечественного законодательства. Значительный материал для выводов дает сравнение описей Московского архива Правительствующего Сената, составленных известным отечественным архивариусом П.И. Барановым, с указами за тот же период, вошедших в ПСЗ 367) . Результаты сопоставления представлены в Таблице 2.

Таблица 2

Именные указы, хранившиеся в Сенатском архиве по описи П.И. Баранова и не вошедшие из их числа в Первое Полное собрание законов

Примечание. Таблица составлена на основании: Филиппов А.Н. К вопросу о составе Первого Полного Собрания Законов Российской Империи. Речь на торжественном собрании Императорского Московского Университета 12 января 1916 г. / А.Н. Филиппов. – М.: Печатня А. Снегиревой, 1916. С. 113.

Таблица 2, с одной стороны, наглядно подтверждает тезис о неполноте Полного собрания законов, с другой свидетельствует о возрастании по мере приближения ко времени составления Собрания полноты и точности фиксации изданных законоположений, что отчасти связано с улучшением во второй половине XVIII века общего состояния государственной отчетности и контролем за текущими распоряжениями высочайшей власти. Начиная с царствования Павла I можно говорить о фактической (за специальными изъятиями) полноте Собрания. Именные указы Павла I, исключенные из ПСЗ по решению редакторов, «почти исключительно касаются назначений на должности, увольнений, разного рода пожалований и т. п., почему и неудивительно, что они, ввиду указанного своего содержания не попали в I ПСЗ» 369) .

Следует особо подчеркнуть, что речь выше шла исключительно о количественном соотношении, а отнюдь не о сравнительной важности указов – детальные изыскания по истории русского права показывают, что, хотя архивные исследования позволяют выявить ряд указов, не вошедших в Собрание, однако они, по общему правилу, не имеют особенного значения и либо являются индивидуально-правовыми актами, либо дублируют положения, содержащиеся в актах, включенных в ПСЗ 370) .

Официально неполнота Первого Полного собрания законов Российской империи была признана только в 1876 году, причем только косвенно, в юбилейном издании, посвященном пятидесятилетию II Отделения. Обозревая работу Кодификационного отделения над Собранием, авторы исторического обозрения делают следующий вывод: «одним словом II Отделение употребило все старания, чтоб Собрание Законов сделать возможно-полным и, ежели в нем есть пробелы, и в строгом смысле его нельзя назвать Полным Собранием, то по крайней мере, оно было и доныне остается полнейшим [выд. нами – А.Т.]» 371) . Иными словами, Полное Собрание из основания Свода законов переводилась в разряд изданий исторических памятников, что согласуется с мнением Николая I, высказанном им в ответ на доклад Балугьянского 1845 г. о доставлении уездным судам комплектов ПСЗ для того, в частности, чтобы они могли отыскивать указы, в нем пропущенные. Император положил следующую резолюцию: «не вижу никакой в том нужды, ибо Полное Собрание Законов есть книга ныне чисто историческая, в которой уездным судам никакой нужды нет» 372) .

Первое Полное собрание законов Российской империи было «закончено печатью» к лету 1830 года, выйдя в числе 45 томов, в 48 книгах. Первые 40 томов содержали узаконения, начиная с Соборного Уложения царя Алексея Михайловича 1649 года по 12 декабря 1825 года, официальную дату восшествия на престол Николая I, общим числом 30600, с учетом же дополнений – 30920. Следующие тома содержали в себе соответственно: том 41 – указатель хронологический, том 42 (в 2-х частях) – указатель алфавитный, том 43 – штаты военно-сухопутные и военно-морские, том 44 – штаты духовные, гражданские и узаконения о мундирах, том 45 – тарифы по европейской и азиатской торговле, общее дополнение к тарифам, а также всякого рода высочайшие чертежи, рисунки и гербы городов. Специального указа, посвященного изданию ПСЗ, не было, поскольку по своему юридическому статусу Полное собрание являлось только и исключительно официальным изданием законов. Высочайшим рескриптом от 5 апреля 1830 года министру юстиции кн. Дашкову было велено снабдить «сими законными книгами», т. е. экземплярами Полного собрания законов, все департаменты Правительствующего Сената и все присутственные губернские места , что, соответственно, было исполнено.

Второе Полное собрание законов Российской империи. Одновременно с завершением работы над Первым Полным собранием законов, началась работа над продолжением – Вторым собранием, долженствующим охватить все законы, вышедшие после 12 декабря 1825 года. В связи с тем, что работа теперь приняла долговременный и упорядоченный характер, началось постепенное уточнение критериев отнесения актов к числу подлежащих внесению в ПСЗ. Уже в конце 1830 года, докладывая императору о готовящемся издании Второго Собрания, М.М. Сперанский в частности спрашивал: «Государственный секретарь Марченко уведомил, что в 1827 – 1828 гг. по Государственному Совету состоялись следующие постановления: а) о способах к правильнейшему и успешному производству дел по Государственному Совету; б) о форме исполнительной по делам Совета; в) о том, чтобы не иметь лишних чиновников во время Общего Собрания Государственного Совета; г) о воспрещении председателю и членам Совета принимать просителей и от них какие-либо бумаги и о неразглашении дел; д) о таковом же запрещении для Государственной Канцелярии; е) о докладе в Общем Собрании Совета и в отсутствие гг. министров дел по их части. Государственный Секретарь Марченко полагает, что печатать оные в Полном Собрании Законов не следует, во-первых, потому что они относятся ко внутреннему только распорядку по Совету, а во-вторых и потому, что они внесены уже в Свод Законов о Государственном Совете. Но как каждая статья Свода должна быть основана на узаконениях, внесенных в Собрание, то должно будет или напечатать сии узаконения в Собрании, или исключить из Свода те статьи, кои на оных основаны» 374) . М.М. Сперанский предлагал избрать вариант опубликования указанных положений в Собрании, дабы соблюсти изначальные принципы соотношения Свода и ПСЗ, в качестве компромиссной меры в то же время полагая возможным печатать одни только выписки, если помещать узаконения в целом во всеобщее сведение будет сочтено неудобным. По докладу последовала высочайшая резолюция – «не печатать» 375)  и тем самым уже на законодательном уровне было нарушено взаимное соответствие Собрания и Свода 376) .

Далее, касательно Второго ПСЗ состоялось новое, общее положение об определении секретных узаконений, не подлежащих включению в Собрание, а именно к таковым «должны быть причислены все те постановления, рескрипты или повеления, в коих изображено: сообщить, куда следует, письменно или поступать без огласки, или же чтобы они вовсе не были публикуемы. В сомнительных же случаях разрешение вопроса о помещении того или другого узаконения в полное собрание законов представлялось главноуправляющим II отделением собственной его императорского величества канцеляриею на высочайшее воззрение» 377) .

Параллельно проводилась работа по упорядочиванию работы II Отделения по составлению Собрания, дабы обеспечить своевременно поступление в Кодификационное отделение всех подлежащих внесению в Собрание и Свод узаконений. 10 апреля 1843 года последовало Высочайшее повеление 378)  о том, чтобы подтвердить всем ведомствам о доставлении во II Отделение всех узаконений, кои, на основании Высочайше утвержденного мнения Государственного Совета от 15 декабря 1834 года, принадлежат к общему сведению и исполнению и по существу своему следуют ко внесению в продолжение Свода законов или Полное собрание, благовременно, то есть немедленно по утверждению оных Его Величеством и надлежащем кому следует объявлении. Однако в 1858 г. II Отделение должно было испросить Высочайшее разрешение на подтверждение названного повеления, а 7 февраля 1859 года последовало особое Высочайшее повеление о порядке обнародования издаваемых по военному ведомству постановлений и о доставлении таковых во II Отделение 379) , поскольку Военное министерство в этом ранее отказывало. Акты, поступившие вследствие этого распоряжения и подобные им, «составили два тома дополнительных узаконений за время с 1826 по 1856 год, почему-либо не внесенных своевременно в надлежащие томы Полного собрания законов» 380) .

В 70-х – 80-х годах XIX века центральное положение в дискуссиях вокруг Полного собрания занял вопрос о внесении или невнесении мотивов к законам в состав Собрания. В Первом Полном собрании рядом с законами довольно часто приводилось изложение причин, вызвавших их издание, в виде докладов или представлений, по которым состоялся закон или высочайшее повеление (мотивов), а зачастую основания к изданию закона и его мотивировка непосредственно включалась в текст, излагающий нормы права.

Со времени учреждения Государственного Совета законы стали излагаться большею частью в виде статей, которые и сообщаются сенату для обнародования; мотивы и соображения, на коих они основаны, перестали объявляются во всеобщее сведение, за весьма немногими исключениями. Подобная ситуация была тем неудобна, что при относительном несовершенстве законодательной техники понимание мотивов, вызвавших закон, было необходимо для его адекватного толкования. В связи с этим в 1879 году министр юстиции граф Пален внес предложение «печатать законы с мотивами, особым сборником, во II отделении собственной его императорского величества канцелярии, для которого эта работа не могла бы составить серьезного затруднения, как по близкому знакомству его чинов с делами кодификации, так и по самому характеру этого издания, в которое должны входить только извлечения из представленных журналов государственного совета» 381) .

14 февраля 1880 г. главноуправляющий II Отделением кн. Урусов в ответ на предложение гр. Панина представил на высочайшее воззрение суждение, что «казалось бы более правильным и целесообразным, не постановляя какого-либо постоянного и неизменного правила о помещении к тому или другому узаконению мотивов, разрешение вопроса о помещении или непомещении соображений, послуживших основанием закона, равно как и о том, в каком виде и в каком объеме соображения эти должны подлежать внесению в полное собрание законов – предоставить главноуправляющему II отделением собственной его императорского величества канцелярии, который, в случаях, когда признает нужным, входит в сношение с подлежащими установлениями и ведомствами» 382) . Приведенное предложение кн. Урусова удостоилось высочайшего утверждения, а после упразднения II Отделения, мнением Государственного совета 383) (п. 5) было постановлено, что в Полное собрание законов могут быть помещаемы соображения, послужившие основанием вошедших в него узаконений, причем внесение сих соображений и самая форма определялась каждый раз главноуправляющим Кодификационным отделом, по соглашению с Государственным секретарем, а случае необходимости с подлежащими министрами.

Ни одного тома мотивов в соответствии с пунктом 5 мнения Государственного совета 1885 г. об учреждении Кодификационного отдела издано не было, а с 1 января 1895 года перестал действовать, согласно закону от 27 декабря 1893 г. 384) и сам п. 5 закона 1885 г., предоставлявший Кодификационному отделу указанные полномочия по изданию мотивов. Вместо указанного порядка, еще ранее его законодательной отмены, состоялось высочайшее повеление от 12 ноября 1892 г., согласно которому Государственному секретарю «по соглашению с подлежащими министрами» предоставлялось право «издавать на казенный счет новые законоположения с изложением рассуждений, на коих они основаны, и обращать их в продажу» 385) . Новый порядок оказался куда более действенным, поскольку не связывал издание мотивов с кодификационной деятельностью и, соответственно, не порождал проблем согласования деятельности по изданию Полного собрания с опубликованием оснований законоположений.

Обрисованная ситуация, возникшая вокруг издания мотивов, показательна в том отношении, что демонстрирует сохранение неопределенности, с одной стороны, в вопросе о функциях Полного собрания, с другой стороны – о содержании Собрании. Второй вопрос непосредственно вытекает из первого, поскольку в зависимости от того понимания, которое складывалось касательно Собрания, состояло решение вопроса о конкретных разновидностях включаемых актов. Понимание Собрания как исторического сборника, например, делало допустимым включение «достопамятных памятников российского прошлого»; если же Собранию придавалась функция официального опубликования законов, то, с одной стороны, оно должно было включать только законы, а, с другой, включать все законы, чьи повеления непосредственно распространяются на подданных Империи.
В то же время анализ изложенной ситуации позволяет нам заключить о наличии явного прогресса в понимании назначения Полного собрания – II Отделение отвергло идею Министерства юстиции обратить Собрание в сборник разнообразных «мотивов», а затем, фактически игнорируя неопределенное положение п. 5 мнения Государственного совета 1885 г., сохранило за Собранием значение акта хронологической систематизации имперского законодательства, сумев выработать к началу XX века оказавшуюся наиболее удачной форму оповещения публики об основаниях законоположений.

Третье Полное собрание законов Российской империи. Вскоре по кончине императора Николая I главноупрапвляющий II Отделением Д.Н. Блудов вошел с представлением, «не благоугодно ли будет Его Императорскому Величеству повелеть из постановлений, которые будут удостоены впоследствии утверждения Его Величества составлять особую часть, с наименованием ее третьим Полным Собранием законов Российской Империи» 386) . Александр II 19 мая 1855 года отклонил это предложение и повелел продолжать печатание Второго Собрания, с обозначением только, как то принято было в Первом Собрании, обозначать как в заглавии, так и на верху страницы, что законы, в данном томе собранные, принадлежат к его царствованию.

В 1880 году кн. Урусовым в связи со значительным возрастанием законодательных положений и, соответственно, возрастанием нумерации актов, помещаемых в Собрание, был возбужден вопрос о прекращении издания Второго ПСЗ и начале Третьего. Вопрос был решен положительно, однако, за убийством 1 марта 1881 г. императора Александра II и вступлении на престол его сына и наследника государя императора Александра III решение было пересмотрено – Второе Собрание решено довести до последнего указа, подписанного императором Александром II, а Третье Собрание начать, соответственно, с первого акта нового царствования. Таким образом, Третье Собрание включает в себя акты, изданные после 1 марта 1881 года.

Правила издания Третьего Полного собрания были существенно изменены по сравнению с предшествующими 387) :

1) в ПСЗ вносятся обнародованные установленным порядком узаконения и высочайшие повеления, издаваемые как по гражданскому, так равно по военно-сухопутному и военно-морскому ведомствам;
2) узаконения и высочайшие повеления, установленным порядком не обнародованные, могут быть вносимы в ПСЗ только тогда, когда это, по особой их важности, признано будет необходимым. На внесение таких узаконений и повелений в означенное издание испрашивается, каждый раз, высочайшее соизволение главноуправляющим кодификационным отделом при государственном совете;
3) узаконения и высочайшие повеления (ст. 1) помещаются в ПСЗ в порядке хронологическом, соответствующем времени их утверждения, с указанием нумерации издаваемого правительствующим сенатом собрания узаконений и распоряжений правительства, под которым каждое из сих узаконений и повелений опубликовано;
4) из числа обнародованных правительствующим сенатом узаконений и высочайших повелений в ПСЗ не помещаются:
a. уставы акционерных компаний, обществ и товариществ, а также городских, земских и частных кредитных установлений, за исключением уставов, утвержденных законодательным порядком, нормальных и тех, которыми правительству предоставляется право контроля или определяются исключительные права и обязанности;
b. постановления об учреждении пансионерских вакансий, стипендий и премий в учебных заведениях, а также кроватей в больницах и богадельнях;
c. постановления, издаваемые министрами и главноуправляющими, по предоставленной им законной власти;
d. сенатские указы, за исключением тех, которые, согласно последовавшему относительно их высочайшему соизволению, будут подлежать внесению в свод законов.
Об узаконениях, поименованных в пункте а, делаются в надлежащих местах ПСЗ отметки, с соответствующими нумерами и притом с указанием на нумер собрания узаконения и распоряжений правительства, под которым каждое из них распубликовано.
5) в ПСЗ могут быть помещаемы соображения, послужившие основанием вошедших в него узаконений. Внесение сих соображений и самая форма, в которой сие должно быть исполнено, определяется каждый раз главноуправляющим кодификационным отделом, по соглашению с государственным секретарем относительно узаконений, прошедших через государственный совет, а в случае надобности также и с подлежащими министрами.

Также было постановлено, в утверждение решения 1871 года, продолжить включать в состав Собрания также и положения касательно Царства Польского, в связи с утратой последним значительной части своей законодательной автономии 388) .

Правила 1885 года придали Полному собранию тот вид, который оно сохраняло уже вплоть до крушения Российской империи, причем ликвидация в 1892 году Кодификационного отдела и образование Отделения Свода законов при Государственной канцелярии не произвело сколько-нибудь значительного действия на принципы издания, устоявшиеся в ходе предшествующей многолетней практики.

В заключение надлежит сказать, что с 60-х годов XIX века многократно поднимался вопрос об излишности издания Собрания, поскольку, с одной стороны, в качестве формы официального опубликования Полное собрание было вытеснено Собранием узаконений и распоряжений правительства, а в качестве актуальной систематизации законодательства в хронологическом порядке Полное собрание использоваться могло лишь со значительными оговорками, вследствие регулярной многолетней задержки выпуска очередного тома. Важным ограничителем практическому использования Собрания оставался и весьма ограниченный тираж издания, предназначенного преимущественно для высших правительственных мест.

Практика отечественной юриспруденции, однако, убедительно доказывала, что хотя ряд первоначальных функций Полным собранием к концу XIX века был утрачен, однако оно приобрело некоторые новые, а кроме того по новому исполняла присущие ему изначально. Именно:

- во-первых, Собрание оставалось памятником историческим, последовательным и наиболее точным изданием законодательных актов за весь охватываемый публикацией период;
- во-вторых, существенная единообразность принципов издания с 1830 по 1917 гг. делала сопоставимыми материалы по разным периодам в истории отечественного законодательства, отраженных в Собрании;
- в-третьих, Собрание характеризовалась высочайшей степенью выверки и, соответственно, точности публикуемых текстов. Поскольку Собрание узаконений издавалось Правительствующим Сенатом, а Полное собрание первоначально II Отделением С.Е.И.В. Канцелярии, а затем Государственным советом (с 1882) и Государственной канцелярией (с 1893), то некоторое дублирование функций в то же время сообщало двойную систему контроля;
- в-четвертых, Полное собрание, в соответствии со своим названием, характеризовалось наибольшей из всех отечественных источников правовой информации полнотой представления законодательных материалов. Хотя Собрание узаконений теоретически должно было представлять полный обзор текущего законодательства, подлежащего опубликованию, однако на практике, как замечал более двух десятилетий проработавший во II Отделении П.М. Майков, «не все учреждения исправно доставляют Сенату узаконения и распоряжения правительства, и составители Полного собрания законов почерпали их не раз их других источников, как-то: непосредственно от министерств и главных управлений, из указателя распоряжений по министерству финансов, сборника земского отдела и т. д.» . Разумеется, подобное положение трудно назвать нормальным, но следует констатировать, что именно благодаря изданию Полного собрания эти законодательные несообразности преодолевались, а действующая правовая система делалась более ясной и приближающейся к идеалу правопорядка.

Полное собрание законов Российской империи обеспечивало юристов максимально полной и надежной информации как о действующих, так и о ранее действовавших законах, будучи своего рода историческим комментарием к Своду законов, позволяя восстанавливать контекстуальное толкование законоположений, во многом утрачиваемое при избранном в Российской империи способе кодификационной обработки.

Примечания:

339) ПСЗ РИ Собр. 1. Т. I. С. XVIII – XIX. Важно отметить, что тем самым утверждалось значение ПСЗ не только в рамках составления Свода, но и помимо последнего [Майков П.М. О Своде законов Российской империи / П.М. Майков. – СПб.: Типография товарищества «Общественная польза», 1905. С. 12]. Подобная широта намерений явилась в дальнейшем одной из причин неоднородности содержания Собрания.

340) ПСЗ РИ Собр. 1. № 19904. Впрочем, мнение Александра I о последующем русском законодательстве, изъявленное в том же указе, равно не отличалось лестностью: «с самого издания Уложения до дней наших, т. е. в течение почти одного века с половиною, законы, истекая от законодательной власти различными и часто противоположными путями и быв издаваемы более по случаям, нежели по общим государственным соображениям, не могли иметь ни связи между собою, ни единения в их намерении, ни постоянства в их действии. Отсюда всеобщее смешение прав и обязанностей каждого, мрак, облежащий равно судью и подсудимого, бессилие законов в их исполнении и удобность переменять их по первому движению прихоти и самовластья» [ПСЗ-I № 19904].

341) Филиппов А.Н. К вопросу о составе Первого Полного Собрания Законов Российской Империи. Речь на торжественном собрании Императорского Московского Университета 12 января 1916 г. / А.Н. Филиппов. – М.: Печатня А. Снегиревой, 1916. С. 79.

342) ПСЗ РИ Собр. 1. Т. I. С. XVIII.

343) Филиппов А.Н. К вопросу о составе ПСЗ… С. 18.

344) ПСЗ РИ Собр. 1. Т. I. С. XIX – XXII.

345) ПСЗ РИ Собр. 1. № 138.

346) ПСЗ РИ Собр. 1. № 171.

347) ПСЗ РИ Собр. 1. № 189.

348) ПСЗ РИ Собр. 1. № 503.

349) ПСЗ РИ Собр. 1. № 748.

350) ПСЗ РИ Собр. 1. № 931.

351) Акты, помещенные в ПСЗ, особенно в первых томах, не следует воспринимать как точное воспроизведение законоположений; напротив, они зачастую подвергнуты довольно существенной редакторской правке в направлении к единообразию изложения и отчетливому выделению норм, в них содержащихся. В Собрании «достоверны (говоря вообще) лишь нормы помещенных здесь «законов», но не их формы» [Филиппов А.Н. К вопросу о составе ПСЗ… С. 17], соответственно, тексты законов, помещенных в тт. I – V ПСЗ, должны быть весьма осторожно используемы в исследованиях, требующих текстологической точности.

352) Цит. по: Филиппов А.Н. К вопросу о составе ПСЗ… С. 28.

353) Филиппов А.Н. К вопросу о составе ПСЗ… С. 25 – 26.

354) ПСЗ РИ Собр. 1. № 2086.

355) ПСЗ РИ Собр. 1. № 2130.

356) ПСЗ РИ Собр. 1. №№ 3111, 4376, 4857, 5966.

357) ПСЗ РИ Собр. 1 № 3733.

358) Филиппов А.Н. К вопросу о составе ПСЗ… С. 27.

359) Там же. С. 38, прим. 1.

360) Там же.

361) Напечатано: ПСЗ-I под 21 апреля 1726 г.

362) Напечатано: ПСЗ-I №№ 10086, 10087.

363) ПСЗ-I № 17759.

364) Цит. по: Филиппов А.Н. К вопросу о составе ПСЗ… С. 101 – 102.

365) Примером этой группы является указ 1711 года об отмене правежа крепостных людей за долги их помещика; он был обнаружен только в 60-е гг. XIX века К.П. Победоносцевым [Майков П.Н. О Своде законов… С. 10, прим. 2].

366) Филиппов А.Н. К вопросу о составе ПСЗ… С. 103.

367) См.: Филиппов А.Н. К вопросу о составе ПСЗ… С. 105 – 113.

368) До вступления на престол императрицы Екатерины I.

369) Филиппов А.Н. К вопросу о составе ПСЗ… С. 115.

370) См.: Маньков А.Г. Указ. соч. С. 12 – 13.

371) Краткий очерк деятельности II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. – СПб.: Типография II Отделения С.Е.И.В. Канцелярии, 1876.С. 16.

372) Цит. по: Филиппов А.Н. К вопросу о составе ПСЗ… С. 130.

373) ПСЗ РИ Собр. 2. № 3588 (5 апр. 1830).

374) Цит. по: Майков П.М. Второе Отделение… С. 164 – 165.

375) Майков П.М. Второе Отделение… С. 165.

376) В ряде случаев II Отделение использовало ситуацию неопределенности вокруг принципов включения тех или иных актов в Свод и Собрание для того, чтобы оправдать собственные упущения. Так, в 1837 году Государственный Совет обратился ко II Отделению с запросом относительно запрещения по манифесту 13 февраля 1798 г. иностранцам, принявшим подданство России, селиться в Севастополе, яко военной гавани. II Отделение ответило, что «это правило нельзя считать отмененным по той причине единственно, что оно не внесено в Свод законов. Пока не признано будет нужным отменить это правило новым законом, дотоле всякое, лишь по отсутствии правила в Своде, домогательство иностранцев или русских подданных у иностранцев, иметь постоянное жительство в Севастополе, не может быть принято в уважение. При составлении 1-го и 2-го издания Свода законов было принято за правило не вносить в Свод законов частных положений, касающихся только некоторых городов в особенности. По этому правило манифеста 1798 г., как относящееся до одного Севастополя и притом города, состоящего в морском ведомстве и не было помещено в своде гражданских законов» [Майков П.М. Второе Отделение… С. 384]. Учитывая, что в том же 1-м и 2-м издания Свода наличествует масса и куда более частных постановлений, ответ II Отделения отличается явной неубедительностью, кроме того, постулируя как нормальную ситуацию, в которой систематический свод законов презюмируется как неполный и требующий постоянного обращения к Собрания, при том, что последнее было издано в общем числе 1500 экз. и рассылалось только до уровня губернских присутственных мест. Более подробно о колебаниях правительственной политики признания законной силы Свода законов см.: гл. 2, § 4 настоящей работы.

377) Майков П.М. О Своде Законов… С. 15.

378) ПСЗ РИ Собр. 2. № 16728 (10 апр. 1843).

379) ПСЗ РИ Собр. 2. № 34136а (7 фев. 1859).

380) Майков П.М. Второе Отделение… С. 304 – 305.

381) Майков П.М. О Своде Законов… С. 18, прим. 1.

382) Там же. С. 19, прим. 1 к стр. 18.

383) ПСЗ РИ Собр. 3. № 3050.

384) ПСЗ РИ Собр. 3. № 10212.

385) Маков П.М. О Своде Законов… С. 19, прим. 1 к стр. 18.

386) Майков П.М. Второе Отделение… С. 305.

387) ПСЗ РИ Собр. 3. № 3050.

388) Майков П.М. О Своде Законов… С. 35, прим. 1.