§ 1. Закон

Понятие закона в российском праве. Вопрос о понятии закона в российском праве стал остро-дискуссионным в 60-х годах XIX века, в ходе «Великих реформ», когда актуальной стала проблема преобразования России в правовое государство. Если до того времени вся концепция закона сводилась по существу к «велению Высшей (государственной) власти», даже без выделения нормативного характера такового веления, то в этот период становится важным отделить закон от административного распоряжения, от подзаконного акта нормативного характера. Как часто бывает в юридических дискуссиях, эта двинулась двумя путями – определения должного и выявления сущего. Первый момент нас не интересует, поскольку в центре внимания данной работы находится позитивное право (да и сами рассуждения о том, где должна проходить граница между законом и указом несли мало оригинального, по существу являясь либо пересказом западных концепций, либо же прямым приведением зарубежного порядка дел).

В отличие от рассуждений о долженствующим, наблюдения российских юристов (равно как практиков, так и теоретиков) представляют существенную важность, поскольку демонстрирую наличное понимание внешней структуры российского правового механизма. Первые юридические исследования, посвященные данному вопросу, возникают одновременно с возникновением той же проблемы в высших государственных сферах. Но прежде чем перейти к спорам 2-й половины XIX – начала XX века, остановимся на том понимании закона, которое успело выработаться к этому моменту.

Разделение закона и указа присутствует в теоретических воззрениях Екатерины II, сформулированных ею в Наказе. Под законами она понимала «те установления, которые ни в какое время не могут перемениться», а указами являлось «все то, что для каких-либо делается приключений, и что только есть случайное, или на чью особу относящееся, и может со временем перемениться» 22). Еще ранее, в феврале 1764 г., в 7-м пункте наказа генерал-прокурору кн. Вяземскому Екатерина высказывала схожую мысль, что надлежит «разделить [законы – А. Т.] временные и на персон данные от вечных и непременных, о чем уже было помышлено, но кроткость времени меня к произведению сего в действие не допустила» 23). Таким образом, идея разделения закона и устава для императрицы была достаточно устойчивой, основанной, однако, в отличие от воззрений последующего времени, не на признаках формы актов, а на особенностях их содержания и на стабильности действия закона, в отличие от распоряжения (указа), исходно ориентированного на временное, ситуативное регулирование 24).

Сперанский применительно к критериям отбора указного материла для Полного Собрания Законов определял закон как «постановление… от Верховной власти или именем ее от учрежденных ею мест и правительств происшедшее по всем частям государственного управления» 25). Тем самым для Сперанского различия между законом и указом не было – любой нормативный акт являлся таковым, что явственно сказалось на структуре Свода Законов, как равно значимые включавшего самые различные нормативные акты Империи, в том числе и судебные решения, получившие значение прецедента – в глазах русского кодификатора они также выступали законами.

Граф М.М. Сперанский. Портрет работы неизвестного художника. 1812 г.

Доктринальные определения закона. С развитием отечественной судебной системы и интенсификацией законотворческой деятельности в сфере частного права вопрос об источниках права приобрел актуальность, поскольку из области регулирования по преимуществу административного права и по аналогии построенного правительственного попечения за гражданско-правовой сферой жизни подданных, переместился в плоскость отыскания надлежащей нормы в судебном процессе, построенном на состязательных началах. Теперь не судья как разновидность правительственного чиновника находил некоторую норму, подходившую к представшим перед ним отношениям – ныне сами стороны отыскивали закон и спорили о том, каким образом надлежит его толковать. Реформы государственного управления, земельных отношений и в немалой степени собственно распространение и теоретическое углубление юридического образования, повышенный (иногда явно чрезмерный) интерес к зарубежным образцам и стремление перестроить национальную жизнь по заимствованным там рациональным конструкциям, привели к появлению серьезных работ, посвященных определению закона в русской юридической жизни, выяснению структуры отечественного законодательства.

П. Цитович, один из первых русских юристов, обстоятельно исследовавших вопрос об источниках права, давал следующее определение закона: «объявленное, приведенное во всеобщую известность, веление государства» 26). Отказ от введения в определение признака нормативности Цитович аргументировал тем, что, во-первых, законы не только устанавливают права, но и отменяют, разрушают их и, во-вторых, некоторые законы только разъясняют другие законы 27). Последний аргумент, необходимо заметить, с трудом укладывается в собственную концепцию автора, поскольку, касаясь далее вопроса о толковании закона, легальное толкование он признает законом и применяет к нему все последствия таковой квалификации, полагая основным признаком данной формы закона его автоматическое обратное действие. Но и толкование, и обратное действие такового изъяснения закона есть свойства, присущие именно актам нормативным (за исключениями столь редкими, что возможны они почти исключительно в теории – по меньшей мере в российской практике актов легального толкования применительно к индивидуальном акту не встречается). Первое же возражение вытекает из логической ошибки, поскольку скрытым образом норма отождествляется с положительным велением, из чего и проистекает отказ отнесения актов отмены прав к числу нормативных. Во всяком случае, приведенное суждение Цитовича выглядит довольно своеобразным, как бы не прослеженным до собственных оснований. Тем не менее полагать, что данное понимание закона (и вообще источников права) вне критерия нормативности, присуще исключительно Цитовичу, неверно. Напротив, и мы встретимся с этим далее, перейдя к вопросу об обычае, критерий нормативности поздно завоевывает себе место в размышлениях русских юристов о правовых источниках, хотя дальнейшие их построения в большинстве случаев неявным образом на него опираются.

К.И. Малышев ввел в понятие закона критерий нормативности и, не давая целостного определения закона, указал на три необходимых его признака: во-первых, «закон есть общее правило или постановление, общая норма права» 28); во-вторых, он «есть постановление верховной государственной власти» 29); в-третьих, «закон есть постановление утвержденное и обнародованное в установленном порядке» 30). Столь подробное определение использовалось, однако, не слишком часто и в качестве общепринятого употреблялось следующее, встречающееся, в частности, у А. В. Романовича-Славатинского: закон есть акт Самодержавной Власти, носящий нормативный характер 31) или, иначе, закон есть норма, получившая Высочайшее утверждение.

Приведенные выше суждения российских юристов были продиктованы в первую очередь позитивистским духом, стремлением адекватно описать существующую правовую ситуацию. Одновременно с ними появилась и иная линия в отечественной юриспруденции, стремившаяся не только предложить перенести западное представление об актах законодательных и подзаконных в порядке de lege ferenda, но и утверждавших возможность обнаружить это различение как уже существующее. Представлено это направление в первую очередь двумя выдающимися специалистами в области государственного права – А. Д. Градовским и его учеником Н. М. Коркуновым (последнему принадлежит единственная в дореволюционной юриспруденции специальная работа по данной теме – «Указ и закон», 1894, основные выводы которой были включены им в фундаментальный курс «Русского государственного права»). Основой для построений этого направления правоведения стали две статьи Основных Законов, касавшиеся определения закона, а именно 50 и 54. Ст. 50 устанавливала, что «все предначертания законов рассматриваются в Государственном Совете», ст. 54 гласила: «новый закон постановляется не иначе как собственноручным Высочайшим подписанием». Градовский, основываясь на ряде в самом законодательстве закрепленных исключений из полномочий Государственного Совета на рассмотрение законов, пришел к выводу, что прохождение через Гос. Совет не может быть исключительным критерием для признания за нормативным актом значения закона. Основываясь же на ст. 54 и ст. 66 Осн. Зак. (последняя устанавливала, что объявленным указом не может быть отменен закон, за Высочайшим подписанием изданным) исследователь заключил, что отличительным признаком законодательных актов должна быть принята Высочайшая подпись, словесные же повеления квалифицировались им как административные распоряжения.

Коркунов в целом принимая позицию Градовского о необходимости нахождения в позитивном русском праве критериев разграничения закона и указа, с самим предложенным учителем решением задачи не согласился, констатировав, что она покоится на ошибке Градовского в толковании термина «объявленный указ», поскольку таковым, по смыслу Осн. Законов является вовсе не всякое устное распоряжение Государя, а такое из них, что объявлено Сенату третьими, специально указанными в самом законе лицами. Коркунов писал: «Если бы Государь лично объявил свою волю Сенату, это не было бы «объявленным указом». Неприложимо это название и к мнениям Государственного Совета, положениям Комитета Министров, военного совета, опекунского совета, хотя утверждение их иногда может быть дано словесно» 32). Кроме того, Коркунов указал на ст. 55, как содержащую положения, опровергающие мнение Градовского, а именно, согласно ей Высочайшее подписание было существенно необходимо только для издания «новых» законов, а издание «дополнений» прямо дозволялось в форме объявленных указов. Тем самым отпадала и возможность признания Высочайшего подписания за критерий закона. В положительном плане позиция Коркунова сводилась к выводу, что законом в формальном смысле в Российской Империи является «веление Верховной Власти, состоявшееся при участии Государственного Совета» 33), т. е. принял в качестве общей дефиниции положение ст. 50 Осн. Зак.

Данные попытки (и более мелкие аналогичные), при всей симпатичности вызвавших их намерений, характеризуются устойчивым расхождением с позитивным правом, на базе которого теоретически они должны были предприниматься. Законы Основные, и практика их применения из таковых положений знали многочисленные исключения, а проблема толкования возникала еще и в том плане, что применялись методы западноевропейской юриспруденции последнего времени, приспособленные к абстрактным, всеобщим положениям, тогда как формулировки русских законов, иногда по внешней своей форме сходствовавшие с европейскими, расходились по существу, будучи казуальны и не претендуя в большинстве случаев на всеобщее обобщение практики. Юридическая техника законодательства соответствовала скорее европейской XV – XVI веков (да и любых других стран, где уже существует достаточно сильная государственная власть, считающая себя вправе издавать законы, относящиеся ко всем сферам общественной жизни, но существующая в пространстве обычного права). Верховная власть здесь не пытается прописать все существующие нормы, необходимы для нормального функционирования системы – они и так всем известны, составляя обычное право страны. Издаваемые ею законы – только поправки, дополнения, изменения существующего права, которое подразумевается, но фиксации которого от лица законодателя не требуется 34). Потому построенный по казуальному принципу закон выделяет только то, что в данный момент представляется особенно важным, фиксирует те моменты, что сейчас попали в поле зрения законодателя, а иногда придаваемая им слишком общая формулировка не должна вводить в заблуждение – истинный смысл постановления устанавливается через сравнение с иными положениями того же рода, с наличной практикой, заведениями и т. д. Сказанное здесь относится всецело и к тем положениям Свода, вокруг которых велись дебаты – сформулированные Сперанским с наибольшей корректностью и приверженностью к историческим основаниям в сравнении с прочими частями Свода, они также отличались и максимальной пробельностью, поскольку отсутствовала почва, способная вынудить абсолютную монархию закрытым списком очертить те формы и условия, в которых была бы способна выразиться Высочайшая воля в значении закона. Поэтому наиболее корректными относительно действовавшего права приходится счесть формулировки К. Малышева и А. В. Романовича-Славатинского 35).

Тем не менее разработки Градовского и Коркунова представляют интерес не исключительно с позиций истории юридической науки. Таковыми они были бы, останься только научными дебатами, но, во-первых, та же проблема стала актуальной в 60-е годы для самой государственной власти (опередившей в этом отношении научные разработки, хотя практический результат здесь оказался тот же), и, во-вторых, эти же подходы, стимулировав изучение формальной структуры русского законодательства, в значительной степени отразились затем в период «думской монархии».

Корф Модест Андреевич.

Понимание закона в государственной практике и проект бар. М.А. Корфа. Во второй половине XIX века самой государственной властью стала ощущаться потребность нормализовать порядок оформления законодательных актов, свести эту работу к определенной, по возможности точно прописанной форме. Материальными средствами решения данной задачи стали образованный еще в 1810 году Государственный Совет, долженствовавший рассматривать большую часть законопроектов, касавшихся внутренних отношений в России и посредством таковой процедуры стабилизировать государственную правовую политику, предохранять ее от резких поворотов, и II Отделение, функции которого хотя и заключались, по словами кн. Гагарина, только в кодификации, а никоим образом не в законодательстве, но осуществляя свою задачу оно по необходимости приводило в порядок наличный материал, а с другой, способствовало выработке единообразных форм законодательных актов. Тем не менее эти меры могли быть эффективны применительно к прежнему, сугубо бюрократическому механизму государственного управления и судебных процедур. С началом реформ 60-х годов, а точнее будет сказать уже с началом их подготовки, появилось стремление внести в понятие закона формальные критерии, стабилизировать законодательство посредством различия между актами долговременного действия (собственно законами), для чего должен был служить особый, сложный порядок их принятия (и, соответственно, отмены) и актами управления подзаконного, дабы частная норма, сформулированная излишне общим образом, не была бы способна отменить предшествующие узаконения.

По распоряжению Александра II задача изложить соображения касательно того, что именно в российском праве должно составлять закон, а что – административное распоряжение, была возложена на новоназначенного главноуправляющего II Отделением, бар. М. А. Корфа, который таковые и представил в мае 1862 года. Свою записку Корф начал с признания наличия смешения по порядку издания между законами и административными распоряжениями, от чего и не было возможности установить разность силы таковых актов. Для преодоления такового положения он предложил следующее:

1) Чтобы впредь законами почитались только те законоположения, которые утверждены Высочайшей властью, по предварительному рассмотрению в Государственном Совете. Если Государь Император, по действию Самодержавной Власти, усмотрит надобность по какому-либо важному предмету объявить народу свою волю непосредственно, без выслушивания мнения сего учреждения, то такое изъявление Высочайшей воли признается законом, когда оно изложено при манифесте или указе, изданном за собственноручным подписанием имени Его Императорского Величества и с приложением большой государственной печати 36).

2) Чтобы изданные сим порядком законы могли быть отменяемы, изменяемы и ограничиваемы в своем действии не иначе, как посредством издаваемых таким же порядком законов.

3) Чтобы все прочие, не подходящие под эту категорию указы и повеления, через какие бы установления и каким бы порядком они ни получили свое разрешение, относились к разряду постановлений или распоряжений административных, которые должны иметь предметом развивать и пояснять законы и определять меры к точному и успешному их исполнению 37).

В записке особо оговаривалось, что административные распоряжения должны испрашиваться министрами исключительно по предметам управления в вопросах подзаконным и не должны касаться ни отмены, ни изменения действующих законов. Для соблюдения данного принципа предлагалось установить следующие правила:

1) Во всех составляемых положениях, уставах, наказах, инструкциях и т. п. министры должны отделять правила, которые есть предмет закона, от тех, что относятся к кругу административных распоряжений, и, давая последним ход через Комитет Министров или иным порядком, как будет указано 38), о первых должны входить с представлением в Государственный Совет.

2) При получении министром по какому-либо случаю, непосредственно или через другое лицо, или через Комитет Министров Высочайшего повеления, отменяющего или изменяющего действующий закон, то он должен будет принимать оное к исполнению, как выражение Высочайшей воли, чтобы было сделано представление Его Императорскому Величеству в законодательном порядке об отмене или изменении подлежащей статьи закона 39).

На основании изложенного можно признать, что соображения Корфа (сравнительно даже с гораздо более поздними идеями русских юристов) в наибольшей степени учитывали как наличную практику, так и условия ее возможного реформирования без разрушения системных основ сложившегося правопорядка. Тем не менее проект бар. Корфа не был принят и в дальнейшем, вплоть до эпохи «думской монархии» таковые идеи не получали выхода к практической реализации. Однако, самому Корфу в его деятельности главноуправляющего удалось до некоторой степени достигнуть поставленных целей упорядочивания правотворческого механизма Российской Империи. В период руководства II Отделением он, как пишет его современный биограф, полагал своей задачей «не только придавать всем новым законам соответствующую форму для введения их в общий Свод Законов, но и принимать активное участие вместе с различными министерствами в создании законов. Главноуправляющий добивался, чтобы в законодательных делах II Отделение было последней инстанцией перед передачей проекта закона… в Гос. Совет» 40), т. е. стремился создать процедуру предварительной правовой экспертизы принимаемых актов с точки зрения общеимперского законодательства, что было большим шагом вперед, поскольку до тех пор идея правовой экспертизы не выходила за пределы юрисконсультов отдельных министерств. Противодействие со стороны министров, не заинтересованных в таковой посредствующей ступени, с которой они должны были бы согласовывать свои проекты, и отсутствие поддержки со стороны Высочайшей власти не дала реализовать данные начинания в полной мере, но то, что было возможно сделать в рамках существующего порядка, осуществлялось сполна 41).

«Внешняя форма» закона. По итогам предшествующего рассмотрения можно присоединиться к выводам современного исследователя А. Ф. Смирнова, утверждающего: «Основным формальным признаком закона в государственном праве XIX века… оставалось «высочайшее утверждение», включая и устное повеление монарха. При этом такие аспекты законотворчества как законодательный почин, форма нормативного акта, участие в его подготовке Государственного Совета, Кабинета Министров, а в его издании – Сената, и другие аспекты на практике не принимались во внимание» 42).

Однако форма, в которую облекались законы Российской Империи в XIX веке была весьма многообразна, слагаясь из вековых традиций российского законодательства, с одной стороны, и усваивая современные континентальные способы оформления правового материала. Система, сложившаяся усилиями Сперанского и его трудами приобретшая терминологическую завершенность, была следующая:

По форме Высочайшего утверждения различались законы, утвержденные письменно и т. н. «законы устные»:

1. Письменное утверждение состояло в надписи на законодательном акте слов: «Быть по сему», зарученных подписью имени Государя Императора, или же собственноручном подписанием акта именем Императора. По существу (хотя это и не означено в Своде Законов) к письменному утверждению приравнивалось устное, когда воля Императора явлена ясно и непосредственно, как например в бывших случаях устного утверждения мнений Гос. Совета, Комитета Министров – все данные случаи рассматривались наравне с собственноручным подписанием, не требовали подтвердительных процедур и к ним не применялись ограничительные положения, установленные для законов объявленных 43).

2. Устное утверждение закона (в узком смысле) происходило в тех случаях, когда Государь выражал свою державную волю известному лицу, которое сообщало ее другим. Это называлось то объявлением указа, то объявлением Высочайшего повеления (ст. 55 Осн. Зак.). Для русского законодательства XVIII века характерно стремление ограничить сферу объявленных законов и регламентировать саму процедуру их издания. Наиболее крупным актом на этом пути стал указ Петра III 44), по которому словесные приказания должны были исполняться только тогда, когда они объявлялись известными лицами, прописанным закрытым перечнем (в именно: сенаторами, генерал-прокурором и президентами коллегий военно-сухопутной, морской и иностранной), и притом когда они не отменяли подписанного указа и не касались известных, в законе 1762 г. перечисленных, предметов (лишения живота, чести, имения и всякого наказания, и раздачи денежных знатных сумм свыше 10 т. рублей, награждения деревнями и чинами свыше подполковника). Екатерина II подтвердила этот указ почти немедленно по вступлении на престол 45), но вскорости число лиц, имевших право объявлять Высочайшие указы, стало расти: такое полномочие получили дежурные генерал-адъютанты 46), члены и обер-прокурор Св. Синода, а также управляющий кабинетом Императрицы 47). При Павле I произошло еще большое расширение права словесных указов: 13 ноября 1796 г. «Государь Император указать соизволил, чтобы отдаваемые в Высочайшем Его присутствии приказы при пароле как о производствах, так и о прочем, считать именными указами» 48). З. А. Каменский отмечает, что при Павле круг лиц, через которых объявлялись указы, был «весьма разнообразен и непостоянен. Между тем подобные приказы составляют существенную часть павловского законодательства» 49). С воцарением Александра I наступила реакция на разгул объявленного законодательства. Учреждение Министерства 1802 г. 50) не допускало вовсе практики объявленных указов. Ст. X постановляля, что «по исследовании доклада министра, ежели Государь признает предлагаемые министром средства за полезные и увидит, что они не требуют ни отмены существующих законов, ни введения или учреждения новых, то, утвердив собственноручно сей доклад министра, возвращается к нему для учинения по оном исполнения». Но в Учреждении Министерства 1811 г. значение объявленных указов вновь усилено. Если прежние законы (от времен Петра I до Павла I), ограничивая силу объявляемых указов, предписывали в случае противоречия объявляемых указов подписанным объявляемых указов «не принимать» и «в действо не производить» 51), а объявленный указ, нарушающий пределы применимости таких указов, признавался ipso facto лишенным силы, то ст. 259 Учреждения Мин. установила такой порядок: Подчиненные начальства не могут уже более, как это было прежде, сами признавать объявленный указ не имеющим силы: они должны представлять о том самому министру и затем Сенату. Более того, появилась практика, по которой право объявлять указы предоставлялось не определенной должности, а конкретному лицу – так, именным указом, данным военной коллегии 14 декабря 1807 г., повелено было, в виде исключения, «объявляемые генералом от артиллерии гр. Аракчеевым Высочайшие повеления считать Именными Нашими указами». Правила касательно объявленных указов, установленные в царствование Александра I, в целом вплоть до конца Империи не претерпели изменений, исключая устранение исключительных случаев и большей систематизацией перечня должностей и условий, дающих таковое право в Учреждении Гос. Совета 1842 г. (прим. 1 ст. 55 Осн. Зак.).

По форме, каковая придавалась самому законодательному акту, различали:

1. Краткая форма:

a. Манифест – непосредственно исходящий от Императора акт (в отличие от прочих, посредствующих форм), каковой использовался в трех основных случаях: во-первых, для объявления о восшествии на престол, о рождении, браке и кончине Великих Князей и Beликих Княжен и иных выдающихся событиях в жизни Императорского Дома (в этом случае манифест законодательным актом не являлся, а выступал особой, высокоторжественной формой оповещения подданных); во-вторых, для объявления о начале войны или о заключении мира. В этих двух случаях манифест имел самостоятельное значение, в третьем же ему сопутствовал иной акт, о котором он собственно был торжественным объявлением, манифестацией основных принципов и целей последнего. К последнего рода манифестам относятся манифест об отмене крепостного права (1861), о введении всеобщей воинской повинности (1874). Таковая форма издания законов призвана была свидетельствовать об особой значимости предпринимаемого нововведения. Значимо также, что избрание манифеста как формы провозглашения новелл указывало и на личную связь и ответственность Императора за принятое решение. Кроме того, как отмечает О. А. Омельченко, «по сложившейся традиции манифест не подлежал отмене» 52), с чем связана общность его выражений, открывающая широкие возможности его толкования, а равным образом и редкость использования манифеста как формы законодательствования – если в XVIII веке в год издавалось редко более 10 манифестов, то к концу XIX века манифестов в значении законодательном не издавалось практически вовсе – так, с 1894 по 1903 гг. не было издано ни одного 53). В годы, предшествовавшие крушению монархии, манифест как законодательная форма начинает использоваться существенно чаще – издаются манифесты (называем только важнейшие) 26 февраля 1903 г., 18 февраля и 17 октября 1905 г., каждый из которых носил программный характер, служа объявлением принципов, долженствующих воплотиться в последующих актах, исходящих от правительства. Наиболее показательным моментом, выявляющим значение манифеста именно как выявления непосредственной, личной воли императора служит столкновение Витте с Николаем II относительно издания манифеста 17 октября. Председатель Комитета Министров настаивал на том, чтобы возглашение преобразований было сделано посредством его высочайше утвержденного доклада и только после длительной борьбы он соглашается на объявление реформ «манифестом, исходящим от самого монарха» 54).

i. Обязательна форма манифеста была только для следующих случаев: 1) для возвещения о восшествии на престол Государя (ст. 32 Осн. Зак.), 2) для объявления о рождении, браке и кончине Великих Князей, Княгинь и Княжен (ст. 14, 62 Учр. Имп. Фамилии), 3) для созыва ратников второго разряда.

b. Мнение Государственного Совета – законоположение, принятое Государственным Советом единогласно или когда Император изволит принять заключение большинства. В иных случаях издавались именные указы.

c. Именной Указ Государя Императора издавался в двух случаях: 1) тогда, когда при неединогласии Гос. Совета Император утверждал мнение меньшинства или особое мнение отдельного члена Совета, или же постановлял собственную резолюцию. Наиболее часто постановления последнего рода издавались в царствование Николая I, который при несогласии с мнением большинства утверждал предложение меньшинства преимущественно в тех случаях, когда к нему присоединялся председатель Гос. Совета – в остальных же он как правило постановлял собственные резолюции 55); 2) Именной указ, данный Правительствующему Сенату – особая форма законодательства, связанная с предшествующей одноименной исторически, но с момента учреждения Гос. Совета обретшая собственное существование. Использовался в тех случаях, когда предписывалось Сенату ввести в действие какое-либо законоположение, а также довольно часто содержал изложение мотивов нововведения. Проекты Именных указов Сенату вносились на рассмотрение Гос. Совета совместно с теми положениями, которые они вводили в силу.

d. Высочайше утвержденный доклад как форма законодательства признавался в двух видах: 1) Личные всеподданнейшие доклады, делаемые министрами или главноупрвляющими лично Императору; 2) Доклады в Совете Министров. Отличием последнего варианта являлось то, что он проходил процедуру обсуждения в Совете Министров (в присутствии Императора) и уже затем, по составлению резолюции самим министром, докладывавшим по делу, или же заведующим делами Сов. Министров, представлялась на Высочайшее утверждение. Совет Министров был учрежден в 1861 г. для воспрепятствования разрушительной практики личных докладов и предполагался для рассмотрения дел, требующих не только Высочайшего утверждения (т. е. не могущих быть решенными в порядке подчиненного управления), но и личного присутствия Императора при их обсуждении. В связи с этим Сов. Мин. был характеризуем как «форма коллективного доклада». По установленному порядку «дела законодательные» по прохождении ими слушаний в Сов. Министров, должны были в обязательном порядке обращаться на рассмотрение Гос. Совета, однако на практике таковой порядок соблюдаем был отнюдь не во всех случаях, от чего ряд собственно законодательных актов и получил форму Выс. утв. докладов в Сов. Министров. Указом 19 октября 1905 г. прежний Сов. Министров был ликвидирован и вместо него учрежден орган под тем же названием совершенного иного рода, призванный объединить деятельность министерств под одним началом, превратить правительство в действительное единство (о законодательных полномочиях Сов. Министров см. раздел данной работы, посвященный иерархии законов в период «думской монархии»).

e. Журналы Комитета Министров, Высочайше утвержденные – имеют силу закона. Первоначально (с 1802 г.) компетенция Комитета Министров касалась исключительно рассмотрения в совещательном порядке вопросов исполнительных, до Высочайшей власти относящихся – назначение его соответствовало Совету Министров 1861 г., ограничиваясь обсуждением вопросов, возбуждаемых отдельными министрами, в общей связи «со всеми государственными частями». Уже в скором времени Комитет приобрел законодательные функции (что и было закреплено включением в него председателей департаментов Гос. Совета) – через него проводилось обсуждение и утверждение ряда важнейших законодательных актов эпохи, в частности закона о «вольных хлебопашцах», положения о заселении Сибири и т. д. Нормализовано и поставлено в некоторые пределы положение Комитета Министров было двумя актами: Учреждением Гос. Совета 1810 г. и Учреждением Комитета Министров 20 марта 1812 г. Хотя Учреждение Гос. Совета объявило Комитет исключительно собранием всех представителей исполнительной власти, однако, на протяжении всего XIX века он оставался не чужд законодательным вопросам 56) (хотя частота и значение законодательных актов, через его посредство проводимых, менялись в различные эпохи – так, в николаевскую эпоху большее распространение получила практика личных докладов министров, что нашло и законодательное выражение в указах от 3 мая 1829 и 6 мая 1831 гг.). Инициатива по внесению тех или иных вопросов на рассмотрение Комитета Министров принадлежала исключительно отдельным министрам (через представления), либо самому Императору (через Высочайшее повеление). Решения Комитета Министров обретали силу через Высочайшее утверждение их (опубликование не было обязательно и производилось исключительно в случае «надобности» такового). Комитет Министров был упразднен Высоч. указом 23 апреля 1906 г., а его законодательные функции переданы частично Гос. Совету и Гос. Думе, частично – департаментам Гос. Совета.

2. Пространная форма:

a. Устав, административный регламент – взяв за основу определение М. Ф. Владимирского-Буданова, можно вывести, что устав есть специальное узаконение для известного ведомства или какой-либо части матриального права 57), носящая характер частичной кодификации. В данной форме были изданы такие акты, как Вексельный устав 1729 г., Устав о банкротах 1800 г., Судебные уставы 1864 г, Общий устав российских железных дорог 1885 г.

b. Учреждение (регламент органический) – узаконения, определяющие образования мест и властей: их состав, предметы ведомства, степень власти, порядок делопроизводства, зачастую выступавшие учредительными актами тех или иных органов управления. Наиболее известным из актов так поименованных является Учреждение для управления губерний 1775 г, Учреждение Императорской Фамилии 1797 г.

c. Грамоты – по определению Сперанского, «излагают права и привилегии, которые даруются особенным общественным классам» 58). Имелись в виду «жалованные грамоты» - как законодательному акту им были присущи такие качества как высокоторжественность и прочность. Как источник права составляли большую редкость уже с начала XVIII века – «Жалованными грамотами» были поименованы парные акты 1785 г., определившие права дворянства и городского сословия. Терминологический выбор подчеркивал договорной характер данных прав, будучи призван указывать на своего рода «общественный договор», заключенный властью с двумя названными сословиями. В законодательстве XIX века данная форма не использовалась, однако грамоты дворянству и городам на всем протяжении века оставались в формальной силе.

d. Положение – достаточно неопределенный термин, означавший совокупность постановлений, определяющих права и обязанности какого-либо разряда лиц (Положение 19 фев. 1861 г. о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости), отрасли управления (Положение о земских учреждениях 1 января 1864 г.) или сферы деятельности (напр., положения о пошлинах, о взаимном страховании от огня, о найме и т .п.).

e. Наказ (инструкция) – «когда устав ограничивается какой-нибудь отдельной частью дел, тогда он называется наказом» 59) Например, Общий наказ министерствам 1811 г., Общая инструкция генерал-губернаторам 1853 г. (отличие наказа от инструкции обыкновенно производилось на том основании, что инструкция есть наказ, определяющий деятельность какого-либо должностного лица). Хотя Сперанский и проводил названное различие между уставом и наказом, но по существу данные термины использовались как взаимозаменяемые, только с тем оттенком, что наказы чаще издавались по менее значимым или более специальным предметам, чем уставы, хотя таковое разделение строго не выдерживалось.

Как уже указывалось, помимо Гос. Совета законодательными полномочиями обладали также и иные высшие органы государственной власти Российской Империи. Укажем пределы компетенции Гос. Совета, которые весьма редко прописывались позитивным образом, но как правило являлись расширением полномочий иных органов, делаясь тем самым изъятиями из сферы Совета. Согласно ст. 24 Учреждения Гос. Совета 1842 г. устанавливалось, что из компетенции Гос. Совета изъяты:

1) дела, кои особенно предоставлены непосредственному докладу министра;

2) дела, кои подлежат соображениям комитета министров, или рассмотрению и разрешению Правительствующего Сената, или же не превышают собственной власти министров, на основании учреждений, уставов, законов;

3) все дополнения и пояснения законов или меры усовершенствования законодательства, до военного ведомства относящиеся.

Таким образом, на основании этой статьи Осн. Закона автономными органами, имевшими самостоятельное право издавать законоположения (разумеется, получавшие силу только по Высоч. утверждению), имели 1) Военный и 2) Адмиралтейский Советы, образованные при соответствующих министерствах. Члены Военного и Адмиралтейств- советов назначались непосредственно Императором из высшего генералитета и адмиралов и вице-адмиралов соответственно, председательствовали на ним военный министр и главный начальник флота и морского ведомства, а решения, имеющие законодательное значение, решались непременно на общем собрании.

Не упомянут в Учр. Гос. Совета, однако бесспорно с его стороны сохранил свои полномочия в сфере законодательство Св. Синод. Его законодательная компетенция подразделялась на два рода:

1) область автономного законодательствования. Сюда входило право, унаследованное Синодом от поместных соборов, издавать обязательные для всех ее членов правила в разъяснение, развитие, применение и дополнение канонов Вселенской Церкви. Сюда же относились перенятые от патриарха правомочия давать распоряжения («уставные правила») и разъяснять затруднительные случаи, тесно слитные с собственно с законодательными правами. Законодательные правила составлялись в форме определений Святейшего Синода и обнародовались синодскими циркулярными указами;

2) область законодательствования Св. Синода по уполномочию от государства подразделялась на две сферы:

a. в первой из них Синод участвовал по исключительной санкции и силе, полученной от Императора. Данная область не была отчетливо определена и потому претерпевала существенные изменения во времени в зависимости от массы привходящих факторов 60). В данную сферу обыкновенно входили проекты законов о тех установлениях, что относились исключительно к составу ведомства православного исповедания и не подлежали ведению иных учреждений государства (т. е. приходы, монастыри, епархиальные учреждения и т. п.), а распоряжения о них не были связаны с ассигнованиями сумм из государственного казначейства. Данные законопроекты восходили непосредственно на Высочайшее утверждение через обер-прокурора (в период замещения, например, этой должности кн. А. Н. Голицыным), либо через назначенное для того особо лицо (например, через гр. А. А. Аракчеева после отставки Голицына). Такие акты издавались в форме Высочайше утвержденных уставов, инструкций, положений и определений Св. Синода. Публиковались они равно как в правительственных официальных изданиях (Собрании Узаконений и Правительственном Вестнике), так и в официальном издании Св. Синода (Церковных Ведомостях, издававшихся с 1887 г.) и помещались в ПСЗ, однако по большей части не попадая в Свод Законов;

b. в ином же случае Синод участвовал в законодательной деятельности наравне с прочими высшими государственными учреждениями, разрабатывая или получая на отзыв проекты законов, не только до одного церковного управления относящихся, для вступления каковых в силу они должны были пройти общую процедуру рассмотрения в Гос. Совете.

Некоторыми законодательными правами продолжал обладать Сенат. По именному указу 8 сентября 1802 г. он имел право первоначальной выработки законов, каковые проекты затем должны были через министра юстиции вносится с Государственный Совет, причем для самого внесения требовалось отдельное Высочайшее дозволение. Данным правом Сенат так никогда и не воспользовался. Иное право, предоставленное Сенату в законодательстве, а именно представлять Государю об имеющихся в действующих законах важных неудобствах, встретило решительную отповедь при первой же попытке им воспользоваться (дело о сроках службы унтер-офицеров) – Сенату было указано, что предоставленное право касается только законов действующих, а не вновь издаваемых или подтверждаемых. С данной оговоркой право это вошло и Зак. Основные, но больше попыток им воспользоваться со стороны Сената не предпринималось. Однако это не означало полное вытеснение Сената из законотворческой деятельности, поскольку, по сложившейся еще в XVIII веке практике (продолжавшейся вплоть до судебной реформы 1864 г.) Сенат в случае, если при решении спорного дела ему довелось столкнуться ситуацией, законами не предусмотренной, обязан был составить проект решения и представить его на утверждение Государю. Таким образом формировался массив актов, формальным образом к законодательству не причисляемых, но фактически имевших громадное значение, причем по преимуществу именно в сфере частного права (целый ряд таковых Высоч. утв. решений был помещен в 1-м Полном Собрании, тем самым и формально будучи признан источником права, хотя и не законом). После судебной реформы данное право сохранили только т. н. «старые» департаменты, т. е. исключая кассационные, но применять его перестали. Помимо этого, Сенат также на протяжении всего XIX века использовал право косвенного участия в законодательстве, а именно через дачу поручений отдельным министрам по разработке законов (и прохождением последующей общей процедуры в Гос. Совете).

В заключение данного раздела можно сказать, что хотя система источников русского права пребывала в состоянии, формальным образом не проясненным (так, в частности, в Зак. Основных содержались только наиболее общие и к тому же некорректно составленные положения по системе российского законодательства), однако практика государственного аппарата выработала к середине XIX века вполне устойчивую модель, с шаблонными нормами и едиными техническими приемами. Во многом этому способствовала деятельность II Отделения, на стандарты изложения и обработки законодательного материала которого ориентировались прочие ведомства, в том же направлении велась и работа канцелярии Государственного Совета, в первую очередь департамента законов.

Перемены в формальной структуре российского законодательства в период «думской монархии». Государственная реформа 1906 г. внесла изменение в саму иерархию правовых актов. Если раздел Основных Законов существовал в Своде Законов с момента первого издания оного, то по юридической силе он не отличался от прочих – не существовало правил о первенстве законоположений, к Основным Законом отнесенным, над прочими правовыми актами, вошедшими в Свод Законов, о необходимости для них быть согласованными с Основными Законами под условиями недействительности. Если первоначальный замысел М. М. Сперанского был установить в виде Основных Законов фундамент государственного правового устройства Империи (в этой связи Сперанский в 1809 – 1811 гг. предпочитал термин «Коренные Законы», передающие это системообразующее их значение), то при кодификации 1826 – 1832 гг. от данных идей пришлось отказаться.

Но и при всем только что сказанном, нельзя целиком согласиться с мнением авторитетного дореволюционного авторитетного специалиста в области государственного права Н. И. Лазаревским (к которому без всяких оговорок примыкает и новейший исследователь А. Ф. Смирнов), что Основные Законы до 1906 года «не отличались от остальных законов, даже порядком их отмены или изменений» 61). Хотя в формальной иерархии законодательных актов Основные Законы никак не выделялись, все-таки они имели несколько отличный от прочих актов правовой статус, находящий свое выражение и в ряде внешних специфических черт 62), а именно:

1) проекты изменений Основных Законов никогда не вносились на рассмотрение Государственного Совета и утверждались единоличным решением Императора;
2) ст. 13 – 16, определявшие порядок наследия престола, наделялись особым, уникальным в российских законов свойством неизменяемости, причем клятву в этом при венчании на царство давали Император и Императрица (ст. 17 Осн. Зак. изд. 1892 г.);
3) клятву соблюдать Учреждение Императорской Фамилии, составной частью входившее в Основные Законы, давали все члены Императорского Дома, в том числе и наследник, по достижению ими совершеннолетия.

Таким образом, элементы особого статуса Основных Законов существовали и до конституционных реформ начала века, но они были именно элементами, недостаточно выраженными и лишенными формальной опредленности. Опасение вмешательства Государственной Думы в сферу Основных Законов в направлении их пересмотра или издания иных законов, ослабляющих начала, в Основных Законах закрепленные, побудило верховную власть к приведению юридических формулировок в соответствие как с уже успевшим утвердиться пониманием места этого акта в правовой жизни страны, так и с желательным положением дел в будущем.

Выражением высшей юридической силы Основных Законов стало положение, что они могут быть пересмотрены исключительно по «почину» Императора, а стало быть никакое последующее законоположение, не согласное с Основными Законами, инициатива возбуждения какового в Государственной Думе не принадлежала Императору, не могло отменить или изменить или установить в отдельном (самим Основными Законами не предусмотренном) случае правило, отлично от закрепленных в Основных Законах. Таким образом, косвенным путем, через установление особого порядка изменения ч. 1 т. I СЗ РИ, была создана новая (по силе) категория законодательного акта.

Иерархия законов и актов, к ним приравненным, по Основным Законам изд. 1906 г. стала выглядеть следующим образом:

1. Учреждение Императорской Фамилии – может быть изменено только по решению Императора, единолично, без участия Государственной Думы и Государственного Совета.

2. Основные Законы – акт высшей, после Учреждения Имп. Фам., законной силы. Изменяются и дополняются в общем порядке, за тем существенным изменением, что инициатива такового изменения принадлежит только Императору. Квалифицированного большинства или каких-либо иных формальных «укреплений» в процедуре изменения и дополнения Основных Законов не предусматривалось. Во все продолжение существования конституционной монархии (1906 – 1917 гг.) Император правом законодательной инициативы касательно Основных Законов не воспользовался.

a. Особым был законодательный статус Учреждения Государственного Совета (24 апреля 1906 г.) и Учреждения Государственной Думы (20 февраля 1906 г.). Хотя правом законодательной инициативы по отношению к ним пользовались те же субъекты, что и касательно собственно законов, требующих одобрения Гос. Думы и Гос. Совета, но к ним была неприменима ст. 87 Осн. Зак. о «чрезвычайных указах», т. е. эти акты не могли быть изменены без одобрения Гос. Думы и Гос. Совета, вне стандартной законодательной процедуры. Таким образом, по своему статусу два эти акта приближались к Основным Законам, рассматриваясь как их «дополнительная составная часть» 63).

3. Собственно законы. После 1906 г. подразделялись на две группы – 1) требующие в процедуре их принятия участия народного представительства и 2) имеющие силу без такового.

a. Законы, требующие одобрения Государственной Думы и Государственного Совета. Процедура принятия, являющаяся основным формальным отличительным их признаком, была закреплена в 7 и 86 ст. ст. Осн. Зак.: «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой». Право законодательной инициативы было предоставлено всем трем перечисленным субъектам законодательной деятельности, но относительно Думы возможности его реального осуществления были существенно сужены.

b. Законы, для обретения силы коими, требуется исключительно Высочайшее утверждение. Перечень данного рода законов являлся закрытым и помимо Учр. Имп. Фам. (об особом статусе какового акта сказано выше), к ним относились законы по церковным делам, относящиеся в военному ведомству и касательно Великого Княжества Финляндского (ст. 25, 65, 68, 96, 97 Осн. Зак.), т. е. те именно, что ранее не проходили через рассмотрение Гос. Совета.

4. Указы, имеющие силу закона, согласно терминологии Осн. Зак., или, в просторечии, «временные законы». Данное правомочие было отнесено к прерогативам монарха и, по ст. 87 Осн. Зак, его установившим, правительство имело право, во время перерыва сессий народного представительства, имело право издавать указы, имеющие силу закона. Таковые указы не могли изменять положений Основных Законов, а равно правового положения Государственной Думы и Государственного Совета. Не позже 2-х месяцев по открытии очередной сессии Гос. Думы они должны были быть представлены в качестве законопроекта и в противном случае (а равно в случае отклонения такового законопроекта одной из палат) теряли силу.

Власть издавать собственно указы ограничивалась как общим требованием об их соответствии законам (ст. 10 Осн. Зак.), так и бюджетным правом Думы, за исключением ряда статей государственной росписи, по т. н. «забронированным» кредитам по Мин. Имп. Двора, военному и военно-морскому ведомствам, а также по ведомству учреждений Императрицы Марии Федоровны (ст. 11, 14, 96, 97, 117, 119).

Указы, имеющие силу закона. Полемика по поводу понимания права правительства издавать чрезвычайные указы по ст. 87 Осн. Законов дважды возникала в думский период. Эти столкновения мнений особенно важны для нас, поскольку позволяют определить как правительственную, так и думскую трактовку данного законоположения. В первый раз с особой остротой данный вопрос возник при рассмотрении в Думе указа 9 ноября 1906 г.; второй раз выяснение позиций случилось по поводу проведения в порядке ст. 87 законопроекта о введении земств в 6 западных губерниях (последняя ситуация осложнялась тем, что правительство в порядке чрезвычайного законодательства провела проект, одобренный Думой, но отклоненной Гос. Советом).

Спорным являлся вопрос о том, как толковать правило о праве правительства издавать указы по ст. 87 при чрезвычайных обстоятельствах, а именно трактовка самих данных чрезвычайных обстоятельствах. И представители октябристов, и тем более кадетов полагали, что под последними надлежит понимать такое положение, что требует принятия неотложных мер, причем смысл этих мер должен заключаться именно в быстроте их принятия, в невозможности отложить их осуществление до ближайшей думской сессии, а не один только факт пребывания Думы на каникулах. С. И. Шидловский (от фракции октябристов) в споре о «западных земствах» указывал: «Если признать чрезвычайным обстоятельством вотум Гос. Совета, то ведь это обстоятельство возникло не во время перерыва занятий законодательных учреждений, а до него; помимо того, вотум одной из законодательных палат ни в коем случае не обладает свойствами чрезвычайных обстоятельств и, следовательно, в данном случае есть явное нарушение ст. 87, так как проведен в жизнь закон, не получивший одобрения обеих палат». П.А. Столыпин дал свое краткое, но вполне исчерпывающее правительственное понимание ст. 87. На его взгляд, определение чрезвычайности обстоятельств принадлежит самому правительству, тогда как права представительных учреждений вполне охраняются обязанностью правительства в двухмесячный срок внести временный указ в качестве законопроекта и в праве палат отклонить оный 64).

Как подчеркивал П. А. Столыпин (и это его заявление во многом справедливо) правительство использовало полномочия, ему предоставленные, для разрешения «законодательной пробки», ставшей привычным явлением российской правовой жизни. «Пробка» эта была следствием конфликта в политико-правовых ориентациях между Гос. Думой и Гос. Советом, причем Гос. Совет часто оказывался далеко не послушным органом правительственной политики, а собранием, имеющим собственные представления о задачах государственной политики, как правило более консервативным, чем действующий Совет Министров (примером такой ситуации, где позиции правительства и Гос. Думы оказались существенно ближе друг другу, чем к воззрениям Гос. Совета стало обсуждение законопроекта о введении земств в 6 западных губерниях). В апреле 1911 г. Столыпин говорил: «Всем известен, всем памятен установившийся, почти узаконенный наш законодательный обряд; внесение правительством законопроектов в Государственную Думу, признание их здесь обычно недостаточно радикальными, перелицовка их и перенесение в Государственный Совет; в Государственном Совете признание радикальным правительственных законопроектов, отклонение их и провал закона». Из этой ситуации теоретически возможны были два выхода: либо повторное внесение законопроекта в Гос. Думу на следующей сессии и повторение все процедуры сначала (без всякой уверенности в успехе), либо же принятие правительством всей ответственности на себя и проведение законопроектов порядком ст. 87 65).

В итоге трудно согласится с однозначной трактовкой ст. 87 и ее использования правительством как легализованного произвола, как способа обхода правильного законодательного порядка в угоду сиюминутным интересам власти. Правительство в ряде случаев оказывалось буквально вынуждено использовать ст. 87 в смысле, отличном от исходного ее назначения – дух закона (а сточки зрения оппозиции – и буква) оказывались нарушены, но реальной альтернативы таковым действиям власти (если не считать изменения Осн. Законов в части определения полномочий и состава Гос. Думы и Гос. Совета) не существовало.

Примечания

22) Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного права в его историко-догматическом развитии, сравнительно с государственным правом Западной Европы. Ч. 1: Основные государственные законы / А.В. Романович-Славатинский – Киев: Типография Г.Л. Фронцкевича, 1886. С. 186 – 187.

23) Цит. по Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: реформы в России XVIII века (опыт целостного анализа) / А.Б. Каменский. – М.: Изд-во РГГУ, 2001. С. 366.

24) Лаппо-Данилевский А.С. Собрание и Свод Законов Российской Империи, составленные в царствование императрицы Екатерины II / А.С. Лаппо-Данилевский. – СПб.: Типография Министерства народного просвещения, 1898. С. 71. В приведенном понимании закона можно уловить влияние естественно-научного употреблении данного термина со свойственным XVIII веку перенесению свойств природных явлений на общество.

25) Цит. по. Маньков А.Г. Законодательство и право России второй половины XVII в. / А.Г. Маньков. – СПб.: Наука, 1998. С. 13.

26) Цитович П. Курс русского гражданского права. Т. I. Учение об источниках права. Вып. 1 / П. Цитович. – Одесса: Типография Г. Ульриха, 1878. С. 33.

27) Там же.

28) Малышев К.[И.] Курс общего гражданского права России. Т. I / К. Малышев. – СПб.: Типография М.[М.] Стасюлевича, 1878. С. 107.

29) Там же. С. 108.

30) Там же. С. 111.

31) Романович-Славатинский А.В. Система… С. 187 – 189, 203.

32) Коркунов Н.М. Русское государственное право. 4-е изд. Т. II / Н.М. Коркунов. – СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1903. С. 18.

33) Там же. С. 35.

34) Если фиксация обычного права и происходит (равно усилиями частных лиц или государственной власти), то ее результат не требует утверждения в том же порядке, что и вновь издаваемые законы – обычай обобщается и сообщается, письменная форма принимается как удобство, но никак не производящее перемен в наличном порядке (если бы таковые произошли, то сама письменная фиксация потеряла бы значение и силу, была бы принята как неудачная попытка и, соответственно, осталась бы за пределами практики).

35) Оригинальна в этом отношении позиция В. Нечаева (автора статьи «Закон в юридическом смысле» в Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона). Он полагал, что хотя законы и административные распоряжения обладают в русском праве одинаковой юридической силой, однако разграничение их «важно для общественного правосознания в смысле разграничения деспотии и самодержавной монархии». Любопытно слышать отзвук идеи Монтескье, столь полюбившейся Екатерине, в государственном праве начала XX века.

36) Добавление к форме манифеста большой государственной печати – новелла бар. М.А. Корфа, равно как и предположение им для крепости формы собственноручного подписания указов.

37) Коркунов Н.М. Рус. гос. право. Т. II. С. 24 – 25.

38) Хотя прямо бар. М.А. Корфом в записке это и не указано, но из приведенной формулировки видно, что он полагал необходимым объединение также и подзаконной нормотворческой деятельности посредством Комитета Министров, дабы избавится от пороков сложившейся в предшествующие царствования, но ставшей осознанным недостатком в правление Николая I практики утверждения новых законоположений через личный доклад министра у Государя, так что о новеллах имперского законодательства их коллеги имели все шансы узнать только из официального распубликования. Учитывая естественную смежность и взаимосвязанность предметов государственного управления у министра, более приближенного к Высочайшей особе, были все шансы провести нужное себе решение, избегая какой бы то ни было огласки и, соответственно, обсуждения среди коллег по правительству. Осознание пагубности такой практики к позитивным переменам, однако, не приводило, что было связано во многом с традиционным пониманием российскими императорами своего положения в государственном механизме – отождествлении своих функций с «первым министром» и, соответственно, недопущением альтернативных центров власти (сила этих идей была столь велика, что даже бар. Корф не решился прямо высказать собственное мнение, а заключил его в косвенной формулировке). Ситуация ничем не улучшилась и к концу XIX века, как это видно из описания внутренней жизни высшей российской бюрократии, например, в воспоминаниях В.И. Гурко [Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого / В.И. Гурко. – М.: Новое литературное обозрение, 2000].

39) Коркунов Н.М. Рус. гос. право. Т. II. С. 25.

40) Голубева О.Д. М. А. Корф / О.Д. Голубева. – СПб.: Изд-во РНБ, 1995. С. 130.

41) Тем не менее, при всех своих стремлениях к четкому и последовательному проведению принципа разграничения закона и указа и упорядочивании законодательной деятельности, Корф жестко придерживался различения акта законодательства от акта кодификационного. Когда, в процессе обсуждения III части Свода законов губерний остзейских, членами для того созданного комитета (а именно предшественником Корфа гр. Булдовым и кн. Гагариным) было высказано мнение о необходимости передачи данного акта на рассмотрение Гос. Совета на тех основании, что 1) Свод основан во многом не на законодательных источниках, а на обычаях остзейских губерний; 2) обе предшествующие его части рассматривались Гос. Советом и, стало быть, этот порядок признан нормальным и потребным с точки зрения непротиворечия нововодимого акта общим началам права Империи, то Корф этому начинаю резко воспротивился, мотивируя следующим образом: во-первых, тем, что Свод есть кодификация, а стало быть, не подлежит рассмотрению Гос. Совета, рассматривающего акты только законодательные; во-вторых, соображениями утилитарными, а именно, что рассмотрение в Гос. Совете значительно затянет процесс утверждения, а ничего практически полезного привнести не сможет (либо же придется Совету проделывать всю работу II Отделения сначала); в-третьих, что ревизия, проведенная II Отделением достаточное ручательство согласия с общеимперским правом [Нольде А.Э. Очерки по истории кодификации местных гражданских законов при графе Сперанском. Вып. 2. Кодификация местного права прибалтийских губерний / А.Э. Нольде. – СПб.: Сенатская типография, 1914. С. 445 – 455.]. Т. е. в практическом вопросе сторонник твердого и единообразного порядка законодательствования отказался от своих же исходных положений по соображениям непризнания кодификации законодательствованием (особенно сомнительно звучащим именно применительно к остзейскому праву, работы над которыми, как признавались сами составители кодекса, потребовали многих новелл для восполнения пробелов) и доводом практическим, конечно, понятным, учитывая медлительность работы Гос. Совета, но от лица, призванного следить за точной и прямой («неупущной») передачей буквы и смысла законов странно слышать подобный аргумент в числе основных.

42) Смирнов А.Ф. Государственная Дума Российской Империи 1906 – 1917 гг.: Историко-правовой очерк / А.Ф. Смирнов. – М.: Книга и бизнес, 1998. С. 39 – 40.

43) Коркунов Н.М. Рус. гос. право. Т. II. С. 18.

44) ПСЗ РИ Собр. 1. № 11411 (22 янв. 1762).

45) ПСЗ РИ Собр. 1. № 11592 (3 июл. 1762).

46) ПСЗ РИ Собр. 1. № 11707.

47) ПСЗ РИ Собр. 1. № 11746.

48) ПСЗ РИ Собр. 1. № 17548.

49) Каменский З.А. От Петра I… С. 489.

50) ПСЗ РИ Собр. 1. № 20406.

51) ПСЗ РИ Собр. 1. № 4945; 6745; 8695; 11369.

52) Омельченко О.А. Кодификация права в России в период абсолютной монархии (вторя половина XVIII века) / О.А. Омельченко. – М.: Изд-во ВЮЗИ, 1989. С. 6.

53) Коркунов Н.М. Рус. гос. право. Т. II. С. 21.

54) Гурко В.И. Указ. соч. С. 464, 466 – 467.

55) Романович-Славатинский А.В. Система… С. 241 – 242, прим. 1.

56) Наиболее ярким примером собственно законодательной деятельности Комитета Министров стало проведенное Положением 22 июля 1866 г. расширение полномочий губернаторов – решение, со всей очевидностью вторгавшееся в компетенцию Гос. Совета [Романович-Славатинский А.В. Система… С. 198, прим. 1].

57) Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-н/Д., 1995. С. 274.

58) Романович-Славатинский А.В. Система… С. 242.

59) Там же. С. 243.

60) См.: Кондаков Ю.Е. Государство и православная церковь в России: эволюция отношений в первой половине XIX века / Ю.Е. Кондаков. – СПб.: Изд-во РНБ, 2003.

61) Лазаревский Н.И. Конституционное право. Т. I. СПб., 1910. С. 110 – 111. // Цит. по: Смирнов А.Ф. Указ. соч. С. 150.

62) Коркунов Н.М. Рус. гос. пр. Т. II. С. 48.

63) А. Ф. Смирнов в своем исследовании видит в этом препятствие «Думе уточнять и расширять свои права, так сказать, самоорганизовываться» [Смирнов А.Ф. Указ. соч. С. 152]. С данной квалификацией вряд ли возможно согласиться, поскольку трудно понять, каким образом подчинение общему законодательному порядку (если только его в целом признать нормальным, целесообразным) может препятствовать деятельности того или иного высшего государственного учреждения. Если же сам общий законодательный порядок признается неудовлетворительным, то в таком случае уже не место говорить об отдельных его затруднениях для Гос. Думы, поскольку в таком случае оказываются затронуты сами общие начала функционирования государственного организма. По существу данное положение скорее возможно рассматривать как обеспечительное, защищающее представительные учреждения Империи от вмешательства правительства, ставящее пределы чрезвычайно-указному законодательству, идущему от последнего и скорее должно быть признано одной из важнейших конституционных гарантий, установленных реформенных законодательством 1906 года.

64) Смирнов А.Ф. Указ. соч. С. 384, 385.

65) Смирнов А.Ф. Указ. соч. С. 418 – 419.