ВОПРОС ЗАСЛУЖИВАЕТ ВНИМАНИЯ
Конечно, здесь, как и в истории принятия закона о Центробанке, описанной в первой книге этой серии "О бочках меда и ложках дегтя", сам собой напрашивается вопрос: как подобные законы вообще могут приниматься?
Что ж, придется остановиться на том, как это делалось и делается. Хотя, казалось бы, принятие закона -не экономический вопрос. Но, с другой стороны, не зная и не понимая механизмов создания тех или иных условий для экономической деятельности, трудно понять, почему, все-таки, мы находимся в столь плачевном положении. Причем под плачевным положением я понимаю не уровень доходов на душу населения, и не объем валового внутреннего продукта, и даже не существенное технологическое отставание от Запада. Плачевным наше положение является в смысле полного отсутствия перспективы - у нас нет базисных условий для необходимого интенсивного развития экономики.
Подробное описание истории принятия именно закона о СРП - одного из многих десятков законов, принимавшихся в период моей парламентской деятельности - имеет целый ряд оснований.
Во-первых, этот закон посвящен одному из самых крупных и даже определяющих для России вопросов -судьбе наших природных ресурсов на многие триллионы долларов.
Во-вторых, эту историю я знаю отнюдь не понаслышке - мне пришлось оказаться в самом ее центре. Сначала -в качестве одного из тех членов верхней палаты Парламента России (Совета Федерации), кто с первых дней жестко противостоял этому закону. Затем - в роли сопредседателя согласительной комиссии по этому закону между двумя палатами нашего Парламента.
В-третьих, в силу моей определенной ответственности за те практически гарантированные пагубные последствия, к которым этот закон привел бы, если бы нам (Совету Федерации) не удалось тогда его остановить. Ответственности, проистекавшей из того, что проводником этого чрезвычайно опасного для страны закона была партия (фракция в Думе) "Яблоко", одним из основателей и вице-председателем которой я являлся*.
* То есть в этом случае так же, как и в истории с законом о нашем Центральном банке (см. книгу "О бочках меда и ложках дегтя"), мне опять пришлось бороться против своего же движения "Яблоко", созданного на основе предвыборного объединения "Блок: Явлинский-Болдырев-Лукин".
В-четвертых, вся эта история весьма показательна. И по напору и цинизму действий транснациональных корпораций - точнее, их лоббистов и подручных - в наших органах государственной власти, средствах массовой информации и "научной общественности". И как во многих отношениях абсолютно беспрецедентный пример в нашей парламентской практике. И как иллюстрация того, что иногда, даже находясь, казалось бы, в безнадежном меньшинстве, тем не менее, оказывается возможно и бороться, и даже добиваться успеха. Наконец, как история - в силу цены вопроса - до сих пор не закончившаяся и потому актуальная.
ПЕРВОЕ ВПЕЧАТЛЕНИЕ - НЕ ВСЕГДА ОБМАНЧИВО
Итак, закон с никому ничего тогда не говорившим названием "О соглашениях о разделе продукции" был принят Государственной Думой 14 июня 1995 года.
Спустя две недели, в пятницу 30 июня вечером, после заседания бюро Центрального Совета движения "Яблоко", ко мне обратился один из депутатов Думы- членов бюро с просьбой поддержать этот закон*. В ответ я, естественно, попросил текст закона, но до понедельника так его и не получил, что меня несколько удивило.
* В это время я являлся членом Совета Федерации. По Конституции законы принимаются Государственной Думой, затем рассматриваются Советом Федерации (одобряются или отклоняются). Принятые Думой и одобренные Советом Федерации законы направляются на подпись Президенту.
В понедельник 3 июля на 14-00 было назначено заседание Комитета Совета федерации по бюджету, налоговому и таможенному регулированию, членом которого я являлся и на котором предполагалось рассмотреть только что поступивший из Думы закон. Соответственно, около десяти часов утра я получил в аппарате Комитета текст закона и стал его изучать. Текст оказался небольшим, и предмет закона сразу стал ясен - регулирование доступа к нашим недрам.
По удачному стечению обстоятельств в это время в Москве в командировке находился мой старый товарищ В.Юдин, в прошлом - член Комитета по законодательству Верховного Совета СССР и к тому же геолог -бывший начальник геолого-разведочной экспедиции. Соответственно, он стал первым из неформальных экспертов, к кому я сразу же обратился за консультацией и передал одну из копий полученного мною текста.
Стоит отметить, что до этого момента мне не приходилось специально всерьез и подробно заниматься вопросами недропользования и потому многое - вплоть до некоторых терминов - мне сначала было не вполне ясно. Мое исходное отношение к этому закону было вполне доброжелательным- ведь его разрабатывали мои тогдашние коллеги по "Яблоку". И даже когда я познакомился с текстом закона, отношение к нему формировалось у меня еще не на базе того анализа ключевых интересов России и их отражения в законе, который я привел выше. Существенной для меня была однозначно негативная реакция моего товарища, с которым у нас к тому времени уже был позади опыт серьезной совместной работы (в 1992-93 гг. В.Юдин работал моим заместителем в Контрольном управлении администрации Президента), и к профессионализму и порядочности которого у меня сохранилось обоснованное доверие.
Кроме того, даже первое прочтение текста закона выявило в нем очевидные для меня общие дефекты, не касающиеся специальных вопросов недропользования. В частности, вышеописанное лишь слегка завуалированное право Правительства раздавать месторождения (стоимость которых, как мы знаем, может составлять многие десятки и даже сотни миллиардов долларов) произвольно по своему усмотрению. И, тем более, право Правительства, заключая соглашения с иностранцами, отступать от требований любого российского закона. Последнее-вещь уж точно абсолютно недопустимая, независимо от того, о чем идет речь: о природных ресурсах, о пчеловодстве или об атомной энергетике...
Таким образом, к началу заседания Комитета у меня уже сформировалось мнение, что вне зависимости от других минусов и плюсов этого закона, тем не менее, одобрять его в принятом Думой виде ни в коем случае нельзя.
"ПРЕДЛОЖИТЕ ТАКОЕ АМЕРИКАНЦУ -ОН ВАС ПИНКАМИ ВЫГОНИТ..."
Заседание Комитета по бюджету Совета Федерации проходило весьма нетипично. Так, мы уже привыкли, что обычно кто-то из депутатов Думы делает доклад по рассматриваемому закону, а затем отвечает на вопросы членов Комитета. После чего следуют выступления экспертов (если они приглашены), затем - депутатов Совета Федерации (как членов данного Комитета, так и состоящих в других комитетах). Затем Комитет определяет свою позицию голосованием его членов. Но на этот раз все сразу пошло иначе.
Закон представляли два депутата Думы - мои тогдашние коллеги по "Яблоку". Их доклад сразу же вызвал негативную реакцию ряда членов Комитета- в силу абсолютного несоответствия содержания доклада тому, что было написано в тексте закона. В частности, агитируя за одобрение закона, докладчик утверждал, что подписанный недавно проект "Сахалин-1" предусматривает "поступление за несколько лет 12,7 млрд. долларов инвестиций, 50-70 процентов которых- это заказы российским предприятиям; представьте себе, какой это внутренний спрос порождает..."
Один из членов Комитета - бывший министр промышленности А.Титкин- первый же вопрос сформулировал примерно так: "Все, о чем Вы нам тут рассказали - загрузка отечественных предприятий машиностроительного комплекса, создание рабочих мест и так далее - хорошо. Но из текста закона следует, что все это - на откуп членам комиссий (имелись в виду комиссии Правительства, готовящие соглашения). Не лучше ли все эти требования к тексту соглашений предусмотреть в законе? Чтобы чиновник не на свое усмотрение за взятки определял, какой процент заказов разместить на отечественных предприятиях, а чтобы он руководствовался законом?"
Но вместо ответа представлявшие закон депутаты Думы сразу же переадресовали этот элементарный и сам собой напрашивавшийся вопрос эксперту. И затем чуть ли не каждый следующий вопрос- точно так же- пришедшей с ними на заседание целой команде экспертов. А в качестве обоснования: мол, закон разрабатывала серьезная высокопрофессиональная группа экспертов, и они ответят на этот вопрос более полно и понятно...
Разумеется, такая, мягко скажем, нетипичная ситуация (когда "авторы" закона прибегают к помощи своих экспертов даже по самым простым вопросам) вызвала возмущение у членов Комитета. Тем более, что и ответы экспертов на большинство поставленных вопросов были, с нашей точки зрения, весьма туманными и демагогичными*. А среди членов Комитета были и бывшие министры, и губернаторы, и директора крупных предприятий, и в целом - достаточно людей с серьезным жизненным опытом и не только книжными представлениями об экономическом развитии и необходимых для него условиях. Что называется, на мякине не проведешь. Поэтому, несмотря на щедрые иностранные инвестиции, которые нам в невиданном объеме сулили в случае, если закон Советом Федерации будет поддержан, тем не менее, большинству быстро стало ясно, что речь идет о том, что, как выразился один из членов Комитета, "дороже любых денег". А значит, суета и спешка с принятием этого явно сомнительного по ряду своих положений закона неуместны.
* Стенограмма обсуждения принятого Думой закона "О соглашениях о разделе продукции" на бюджетном Комитете Совета Федерации приводится в Приложении. К сожалению, при стенографировании выступлений допущено .много ошибок, связанных с напряженной обстановкой и иногда нечеткостью реплик. Тем не менее, в целом стенограмма весьма точно передает позиции и аргументацию сторон, а также общую атмосферу дискуссии.
К вопросу о якобы и так гарантированной загрузке российских мощностей А.Титкин вынужден был рассказать о том, как в его бытность министром он столкнулся с тем, что в первом же соглашении о разделе продукции, которое Гайдар провел через комиссию при министре по экологии Данилове-Данильяне, о гарантиях загрузки российских мощностей не было ни слова. И о том, как Минтопэнерго и Сахалинморнефтегаз отказывались от уже размещенных заказов на конверсионных предприятиях из-за отсутствия финансирования. Ему - министру промышленности - пришлось создавать госкомиссию по этому вопросу, а также обращаться напрямую к Президенту - с тем, "чтобы пресечь преступное пренебрежение национальными интересами, после чего Гайдар перестал с ним здороваться"...
Существенную роль в обсуждении сыграл и депутат Л.Саблин - заместитель председателя Окружного собрания Ненецкого автономного округа. Знакомый с проблемами недропользования не понаслышке, он и позднее внес существенный вклад в корректировку закона.
Стенограмма, к сожалению, передает реакции не всех членов Комитета на происходившее, так как многие из них наблюдали за Дискуссией молча и их отношение зафиксировано лишь при голосовании. Но можно себе представить выражения их лиц в ответ на заявления лоббистов типа: "Мы в законе разве сможем все предусмотреть? Если предположить, что туда можно вбить все, это же мы можем еще 20 лет..." А один из "экспертов", отстаивавших закон, договорился до такого: "...Я понимаю, что продают, но писать закон для того, чтобы Россию не продали, это, наверное, не очень..."
Соответственно, выслушав в ответ на заданные вопросы пространные рассуждения "авторов" закона и "экспертов" о том, что это "очень хорошо сбалансированный" закон, что была проведена сложная "филигранная правовая работа", что иностранцы придут к нам только и исключительно на тех условиях, что предусмотрены в законе, а их инвестиции потянут за собой мультипликативный эффект (или - как они выражались в кулуарах - "эффект пылесоса") - неминуемый рост всей российской промышленности..., абсолютное большинство членов Комитета в результате пришло к выводу о том, что в представленном виде закон одобрять нельзя. Некоторые дефекты закона были столь очевидны, что уже упомянутый выше А.Титкин резюмировал весьма образно и точно: "Предложите такое гражданину США, он вас пинками с порога дома выгонит"...
... К сожалению, А.А.Титкина уже нет в живых. Надо отметить, что это был один из тех членов первого, выборного Совета Федерации, кто заставлял уважать себя и сторонников, и противников. И его последовательная позиция во всем, что касалось долгосрочных интересов страны, а также убедительная аргументация во многих случаях оказывали воздействие на позицию всей верхней палаты Парламента.
...Комитет сформулировал ряд серьезных замечаний к закону и почти единогласно предложил Совету Федерации его отклонить.