КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ
Произошедшее я, естественно, рассматривал как позор для моего Движения. И первые мои действия в такой ситуации - обращение на следующий же день утром к Председателю Движения Г.Явлинскому с изложением ситуации, позиции нашего Комитета и наших замечаний к закону. На это я получил ответ, что закон надо поддержать, что на самом деле он очень хороший и важный, просто разработчики не сумели донести его суть и привести аргументы в его защиту. Что тут скажешь, может быть, мы в Комитете и вправду не все поняли?
Разумеется, обещать поддерживать закон вслепую, принимая слова Явлинского на веру, я не стал. Но предложил ему передать разработчикам закона, что если они не согласны с нашими замечаниями, пусть еще раз, до рассмотрения этого закона на пленарном заседании Совета Федерации, подъедут к нам и изложат свои аргументы. Я же со своей стороны обязался специально для этого повторного (неформального) обсуждения вновь собрать значительную часть членов нашего Комитета.
Тем не менее, ни на протяжении двух дней работы сессии Совета Федерации, ни позднее разработчики и сторонники принятия закона к нам в Комитет не обращались.
На этой сессии Совета Федерации (4-6 июля 1995 года) закон не рассматривался. Почему? Может быть, в силу очевидности возникшей оппозиции к нему. Видимо, руководители Совета Федерации, ангажированные- как появились основания полагать позднее- в пользу этого закона, не хотели рисковать. И вопрос оказался перенесен на следующую сессию СФ.
Разобравшись в законе более детально и убедившись, что речь идет о вещах, крайне серьезных и опасных для страны, но не получив поддержки со стороны Явлинского, я предложил ему рассмотреть вопрос об этом законе на руководящих органах Движения. С моей точки зрения, осознав, невольными (как я тогда надеялся) проводниками чего мы ("Яблоко") стали, нам следовало самим поставить в Думе вопрос об обращении к Совету Федерации с предложением отозвать этот опасный для страны и постыдный для нашего Движения закон для повторного рассмотрения в Думе. Но и это мое предложение поддержано Явлинским не было. Впрочем, этого следовало ожидать, памятуя об истории с принятием закона о Центробанке...
"ТОВАРИЩ НЕ ПОНИМАЕТ..."
Здесь, так же, как и в случае с принятием закона о Центробанке, я должен ограничить свое повествование: все внутренние перипетии борьбы в "Яблоке" - отдельная история, не являющаяся предметом данной книги. Поэтому приведу лишь канву событий.
Добиться рассмотрения вопроса о законе "О соглашениях о разделе продукции" руководящими органами Движения (в том числе съездом) мне все-таки удалось. Во-первых, потому, что, имея печальный опыт с законом о Центробанке, я уже не доверял Явлинскому и обратился напрямую к ряду региональных отделений "Яблока", то есть придал вопрос огласке внутри Движения. Во-вторых, потому, что существенно и даже беспрецедентно (на три месяца!) затянулось рассмотрение этого закона в Совете
Федерации (о чем подробнее - ниже), а лето-осень 1995 года - предвыборный период, и хочешь или не хочешь, а созывать руководящие органы приходится.
Судя по всему, мои действия проводников закона насторожили и заставили "играть на опережение". Неожиданно для меня (мне в рассмотрении этого вопроса Явлинский отказывал) вопрос оказался вдруг внесен на заседание бюро Центрального Совета "Яблока" 12 июля - по инициативе разработчиков закона. Этому, похоже, предшествовало указание: всем стоять насмерть. Предполагаю это потому, что присутствовавшие члены Бюро как будто соревновались в том, кто активнее выступит в поддержку закона, но высказывая аргументы самые абсурдные, свидетельствующие о том, что ряд коллег был просто незнаком с его текстом. У меня сохранилась сделанная мною тогда же по ходу краткая стенограмма этого заседания. С учетом того, что цитаты сокращены и, соответственно, не идеально точны, а для описания характера дискуссии фамилии выступавших не столь существенны, здесь я заменю их на условные обозначения. Кроме того, на заседании я, естественно, старался максимально точно фиксировать лишь чужие высказывания, свою же аргументацию, насколько это было возможно, восстановил позднее. Звучало это примерно так:
Ml.: "Ряд выгодных соглашений ждут, и без принятия этого закона инвесторы их не подписывают. Страна несет многомиллиардные убытки. Нужно знать реальную ситуацию, условия проектов соглашений. Они выгодны России, и никакой опасности нет. Ведь речь идет о 10 - 12 конкретных соглашениях".
Б. (разъяснял позицию бюджетного Комитета Совета Федерации): "Кто же против того, чтобы разбираться, тем более, если мы терпим убытки? Но, во-первых, исчерпывающего списка конкретных соглашений в законе нет. Во-вторых, конкретные проекты не приобщены к пакету документов, с тем, чтобы депутаты могли направить их на экспертизу или хотя бы сами тщательно изучить. И в-третьих, что наиболее существенно: даже самые замечательные проекты, как свидетельство добрых намерений, никак еще не являются гарантией того, что именно в таком виде и будут подписаны затем соглашения. И если речь идет именно о ряде конкретных, заведомо выгодных соглашений, то их и нужно вносить на утверждение Парламента законом. В противном случае, если закон будет принят в представленном виде, очень скоро может выясниться, что страна от заключенных соглашений несет убытки еще большие, нежели от задержки реализации проектов".
М2.: "Я лично ездил только что убеждать иностранных инвесторов, чтобы они не волновались: закон будет Советом Федерации одобрен..."
Б.: "Трогательная забота о каких-то, видимо, весьма конкретных инвесторах. Без комментариев".
Ml.: "Оппоненты высказывают просто неквалифицированные суждения. Они не разобрались в законе: прочитали за три часа, а не участвовали в изучении проблемы и разработке закона полтора года".
Б.: "Чтобы понять, что вы предлагаете, полтора года не требуется. Право исполнительной власти произвольно раздавать месторождения без конкурса и нарушать любой российский закон - это у вас прописано в законе достаточно внятно".
Я.: "Оппоненты придумывают несуществующие опасности, выхватывая отдельные части из закона, не рассматривая его в совокупности с законодательством в целом и неправильно определяя его предмет. В то время как вопросы, проводить ли конкурсы или нет, и т.п. - вообще не являются предметом данного закона, а урегулированы иными актами: законом о недрах и т.п.".
Б.: "В преамбуле закона действительно сказано, что он принят "в развитие законодательства Российской Федерации в области недрополъзования и инвестиционной деятельности". Но часть 4 статьи 1 устанавливает:"если законодательными актами Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, в сфере регулирования отношений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, применяются правила настоящего Федерального закона".
М2.: "Да, могут быть издержки и коррупция. Но нельзя исходить из презумпции недоверия Правительству... Если Правительство будет заключать невыгодные для страны соглашения, ему можно выразить недоверие..."
Б.: "А вправе ли Парламент исходить, напротив, из доверия? Всякое "доверяй" в государстве для ответственных политиков должно автоматически подразумевать и "проверяй", причем оперативно, с тем, чтобы иметь возможность своевременно вмешаться. Закон же никакого внешнего контроля за условиями заключения соглашений и соблюдением при этом интересов государства не предусматривает. За исполнением условий соглашения статья 19 закона правила контроля устанавливает, но и здесь в роли контролирующей инстанции выступает исключительно... сама же исполнительная власть.
Что можно доверять и что доверять нельзя? Это тоже хорошо известно. Исполнительной власти нельзя доверять произвольное решение вопросов, связанных с масштабными финансовыми интересами. И чем больше масштабы этих интересов, тем и, соответственно, меньше можно доверять. Можно, конечно, выразить недоверие Правительству, но даже если вы и отправите его в отставку после заключения соглашения, будет уже просто поздно - соглашения какого-либо утверждения не требуют и в одностороннем порядке корректировке не подлежат".
М2.: "Парламент недостаточно квалифицирован, чтобы рассматривать и утверждать тщательно взаимоувязанные и сбалансированные детали соглашений".
Б.: Доведем до конца вашу логику. При таком подходе и при вашем стремлении довериться, несмотря ни на масштаб вопроса, ни на имеющуюся и плюс предполагаемую авторами закона степень бесконтрольности, уместно спросить: зачем вообще законы - достаточно указов; зачем на Парламент зря тратить деньги налогоплательщиков- достаточно и Правительства. Оно и об интересах страны заботится, и заведомо квалифицированно.
Очевидно, что речь идет о принципиальной установке на право сильных, право исполнительной власти делать то и так, что и как она считает нужным. И возникает вопрос о причинах расхождений между целями и ценностями, декларируемыми в нашей с вами программе, и реальными - реализуемыми в разрабатываемых и принимаемых законах. Связано ли это с новым провозглашаемым в Движении приоритетом:
"Выборы в Парламент - цель лишь тактическая; стратегическая цель - выборы Президента"? Сомнения оправданно могут появиться и у избирателей: стоит ли в Думу снова избирать таких "доверчивых?"
М2.: "Может быть, в законе и есть недостатки, но необходимые нам многомиллиардные инвестиции перевешивают возможные издержки..."
Б.: Может быть, и перевешивают, а может быть, и нет. Где расчеты? Рассчитать это невозможно, так как давая исполнительной власти общую санкцию на произвол, никто не может заранее знать, какова будет его степень и каковы будут условия, на которых на самом деле будут заключены соглашения.
То есть ваш аргумент отражает, похоже, не столько интуитивную оценку, сколько логическое развитие все той же установки на право сильных, право исполнительной власти. Но такая политическая установка диаметрально противоположна продекларированным программным целям нашего объединения".
И.: "Может быть, найти компромисс и закон принять сейчас, а затем, при необходимости, можно будет внести изменения..."
Б.: "Нельзя рассчитывать на внесение поправок потом. Даже если поправки потом и будут приняты, исполнительная власть успеет без всякого конкурса раздать месторождения на неизвестных условиях. А соглашения по вашему закону не подлежат затем пересмотру в одностороннем порядке, в том числе при изменении российского законодательства".
Я.: "Закон вообще начнет действовать не сразу, он не вступит в действие без принятия закона о концессиях..."*
Б.: "Закон о концессиях здесь вообще ни при чем. С момента подписания данного закона никаких препятствий его реализации (типа отсутствия закона о концессиях), в том числе и бесконкурсному заключению соглашений, не предвидится".
М2.: "У закона сильная оппозиция со стороны коммунистов, которые против инвестиций вообще. Поправки внести будет уже невозможно, закон и так прошел в Думе с запасом лишь в несколько голосов. Не принять сейчас - значит похоронить".
Б.: "Во-первых, именно сама Дума, столько времени и сил тратящая на обсуждение каждой поправки в бюджет, начисто исключена данным законом из процесса регламентации и принятия решений по значительно большим по стоимости ресурсам. И если, с вполне понятными трудностями, удалось провести через Думу даже такой закон, то скорректированный вариант, возвращающий Парламенту его полномочия и ограничивающий Правительство, должен тем более пройти.
Во-вторых, подразумевается, что закон в нынешнем виде представляет собой такую ценность, что надо его принимать во что бы то ни стало. Но мы видим, что в нынешнем виде закон представляет собой скорее опасность. И даже если при корректировке мы столкнемся с трудностями, в нынешнем виде - его принимать все равно нельзя..."
МЗ.: "Позиция известна: "Пусть погибнет мир, но торжествует закон..."
...По результатам этой дискуссии Бюро приняло решение.
* Это публично заявлял ключевой по своему политическому весу и, соответственно, реальной роли лоббист. Лгал ли он заведомо, или же на тот момент просто не читал закон?
ДОКУМЕНТ: Решение бюро ЦС объединения
"Яблоко" № 46 от 12.07.95.
РЕШЕНИЕ Бюро Центрального совета Общественного объединения "Яблоко" №46 от 12.07.95.
Обсудив ситуацию с рассмотрением закона "О соглашениях о разделе продукции" в Совете Федерации, бюро Центрального Совета решило:
1. Признать позицию члена бюро Центрального Совета, члена Совета Федерации Болдырева Ю.Ю., занятую по данному вопросу, ошибочной.
Председатель общественного объединения "Яблоко"
Г.А.Явлинский
БУДЕМ ПАИНЬКАМИ -
РАЗРЕШАТ СОХРАНИТЬ РОССИЮ?
Правда, надо сказать, что было еще два аргумента, которые мне высказали как-то в кулуарах.
Первый, если не ошибаюсь, чуть ли не сразу после этого заседания. Суть его примерно такова: "Да это же единственный оставшийся механизм сохранения России как единого государства. Пока природные ресурсы не "оприходованы", для регионов с большими запасами сырья есть стимул вырваться из Федерации и начать самим ими торговать. Если же будут подписаны хоть какие-нибудь, пусть даже самые плохие соглашения о передаче их иностранцам, то это будут гражданско-правовые соглашения под международной юрисдикцией, под которыми будут стоять подписи инвесторов и России. И инвесторы - крупнейшие в мире транснациональные корпорации - уже сами будут заинтересованы (во избежание излишних проблем) в сохранении единой России. И кроме того, под соглашениями будут подписи и соответствующих субъектов Федерации. Значит, вышел субъект Федерации из состава России или не вышел, а изменить в порядке недропользо-вания и распределения доходов все равно ничего невозможно, значит - и незачем выходить..."
Что тут скажешь, когда такая забота о сохранении единой страны? Тогда все ясно: чем хуже условия соглашений для России, тем более сплоченно транснациональные корпорации будут бороться за ее единство. Что называется, "крышу" для родной страны нашли: будь паинькой, отдай все сам - и тебя никто не тронет...
Прямо по Задорнову (имеется в виду сатирик): они (НАТО) говорят нам, что будут бомбить наши заводы, а мы отвечаем, что они уже давно не наши, а ваши; тогда они говорят, что будут бомбить наш Кремль, а мы им отвечаем, что он-то уж тем более давно не наш, а ваш...
ВСЕ РАВНО ВСЕ РАЗВОРУЮТ, НО ХОТЬ БУДЕТ ПОЛЬЗА!
И второй, в отличие от предыдущего бреда полного самоуничижения, действительно содержательный аргумент в поддержку закона. Он тоже был как-то высказан тогда в кулуарах, и с ходу, казалось бы, на него даже и нечего возразить. Аргумент такой: "Какая разница? Вы видели те лицензионные соглашения (то есть, не в режиме СРП), которые подписывает наша власть? Все равно все разворуют: что так, что эдак. Но только в последнем случае (при СРП) будет хоть какая-то польза..." О какой именно пользе речь - сказано не было. Но, думаю, подразумевалась благодарность лоббистам, крайне актуальная перед самыми выборами в Думу и, тем более, предстоявшими через год президентскими. Какая тут еще может быть польза?
Что ж, здесь логика есть. Если все разворуют все равно, то, может быть, пусть и нам хоть что-то достанется? Но не в соответствии ли с этой логикой жила почти вся страна последние десять лет? И не по этой ли логике мы докатились до того, что каждый раз кажется, что хуже уже некуда, но затем оказывается, что мы были оптимистами - хуже есть куда...
С практической точки зрения действительно, если все равно, то все равно. Но у любого общества могут быть хоть какие-то шансы на развитие, если этот "прагматизм" не абсолютен, если есть те, для кого важно, принимали ли лично они участие в том, чему, может быть, даже и действительно "все равно" суждено было случиться. Это - не экономика, а философия жизни. Но эта философия определяет и в экономике, в мировом экономическом соревновании обществ значительно больше, чем может показаться на первый взгляд.
Кроме того, предположим, что у нас шансы все-таки есть. Да, и по лицензионной схеме наши недра раздаются по-варварски, но раздаются на пять-десять лет с последующим продлением, если все в порядке. То есть, если хотя бы наши дети или внуки захотят жить нормально и наведут в стране минимальный порядок, то и с не-дропользованием смогут разобраться: украдено будет лишь то, что успеют выкачать к этому моменту, но, все-таки, не все и не навсегда.
И опять о философии. "Все равно все разворуют"? Конечно, каждый человек вправе быть фаталистом и предопределять свою судьбу, вплоть до отказа от любой борьбы и даже от самой жизни. Но вправе ли он распространять свой фатализм на других людей - на своих и чужих детей и внуков, лишая их того, что должно принадлежать им по праву, завоеванному не нами, а еще нашими дедами и прадедами?
СТРАНА ДОЛЖНА ЗНАТЬ СВОИХ ГЕРОЕВ
...Несмотря на инициативу и активность "бойцов", ключевая роль в определении позиции Движения в поддержку этого постыдного для "демократической оппозиции" закона принадлежала лично Г.Явлинскому. Так, на последовавших затем заседаниях Центрального Совета движения (за рассмотрение этого вопроса пришлось всерьез побороться) основная мысль выступавших была проста: "Вы - три лидера: Явлинский, Болдырев и Лукин - соберитесь вместе и определите единую позицию, а мы с ней согласимся..." И мы действительно несколько раз собирались на "нейтральной" территории - в квартире у В.Лукина - и очень мило беседовали, но лишь до тех пор, пока дело не доходило до того, ради чего собрались. На любые мои обоснования недопустимости введения в действие обсуждаемого закона и предложения совместно приложить усилия к тому, чтобы его в таком виде не пропустить, Явлинский отвечал одно: "Нет". И Лукин, который все понимал, но которому, как мне кажется, в общем-то было все равно, тем не менее, желая уладить все миром, спрашивал Явлинского: "Гриша, ну согласись, что закон-то - и впрямь не идеальный? Вернут закон - доработаем - что в этом страшного?" Но Явлинский на все отвечал одно: "Нет, это - невозможно". И без каких-либо аргументов. Видимо, ему было понятно, что "пудрить мозги" нам с Лукиным бесполезно, а иных слушателей и зрителей - не было...
И при обсуждении этого вопроса на Съезде ключевой была речь Явлинского, содержавшая эмоциональные напоминания о детях, которые сейчас плачут на Сахалине (видимо, имелось в виду, что приводить закон в более цивилизованный вид - некогда). И заканчивалась речь перефразированием известного изречения "Платон мне - друг, но истина - дороже!". Теперь это звучало так: "Где истина- я не знаю, но друзей- не предаю!" - видимо, имелись в виду члены Движения, с которыми надо сейчас сплоченно, "не зацикливаясь на мелочах", идти на выборы...
Не менее существенной, судя по всему, была и закулисная работа по "продавливанию" закона через Совет Федерации, отголоски которой изредка доносились до публики. Газета "Коммерсант", не скрывавшая своих симпатий к СРП и к лоббистам этого режима, описывала летом 1995 года некоторые эпизоды борьбы вокруг закона о СРП.
ДОКУМЕНТ: Из статьи В.Бардина "Совет
Федерации от раздела продукции устранился",
газета "Коммерсант", 22 июля 1995 года).
"По оценке сторонников закона, вчера Совет Федерации едва не перечеркнул их усилия. Во всяком случае, выступления Юрия Болдырева, Александра Титкина и Леонида Саблина (все из бюджетного комитета) практически склонили депутатов к отклонению закона.
<...>
И только после перерыва, когда, по кулуарной информации, Григорий Явлинский связался с Виктором Черномырдиным, а премьер, в свою очередь, - с Владимиром Шумейко, обстановка несколько разрядилась.
<...>
...Весьма вероятно, что Совет Федерации вернется к закону "О соглашениях о разделе продукции" только осенью".
Почему же лидер "демократической оппозиции" предпочел "телефонное право", спровоцировал откровенное давление исполнительной власти на законодательную (против которого так часто выступал публично), а не пришел открыто в Совет Федерации, не выступил перед его членами и не попытался их убедить?* И как я - тогда вице-председатель "Яблока" - должен был объяснять коллегам-сенаторам (многие из которых лучше меня были осведомлены о происходящем "за кулисами") подобные методы своего соратника?
* Г.Явлинский в этот период был депутатом Государственной Думы - руководителем фракции "Яблоко"; В.Черномырдин - Председателем Правительства; В.Шумейко - Председателем Совета Федерации.
Кому-то может не понравиться, что в этой книге, посвященной, прежде всего, экономике, я акцентирую внимание на, мягко говоря, неблаговидной роли конкретного, многим симпатичного человека. Что ж, я могу ошибаться в каких-то оценках. Но, как говорится, страна должна знать своих героев.
Факты я излагаю. Что же касается самого продукта - этого закона - оценки, в зависимости от интересов, могут быть разными. И именно для того, чтобы читатели могли составить свое собственное мнение, я и привожу в Приложении полностью текст закона о СРП в том виде, как он был принят в июне 1995 года нашей Государственной Думой.
ЗАКРЫТОСТЬ - НЕ ТОЛЬКО У КОММУНИСТОВ
...Первый день работы Съезда Движения "Яблоко" 1 сентября 1995 года, когда рассматривался вопрос о позиции Движения по закону, касающемся судьбы российских природных ресурсов, оказался ... закрытым для прессы. То есть и здесь, как и в истории с законом о Центробанке, главное было - не допустить огласки. Но, в отличие от съездов коммунистов (КПРФ), которых так приятно пообвинять в необоснованной закрытое(tm), в данном случае ни одно средство массовой информации об этом не сообщило - сделали вид, что съезд "Яблока" начался, якобы, лишь на следующий день-Съезд принял резолюцию о прекращении дискуссии с рекомендацией членам Движения в период предвыборной кампании не допускать заявлений и высказываний, противоречащих позиции Движения по закону о СРП. Соответственно, в последний день Съезда - 3 сентября 1995 года- я вынужден был заявить о выходе из движения, которое сам же создавал всего лишь двумя годами ранее. Но иного пути не было: закон уже два месяца как "завис" между Думой и Советом Федерации, и на членов верхней палаты Парламента весь этот период оказывалось поистине беспрецедентное давление со стороны своей исполнительной власти, западных лоббистов и отечественных СМИ (посмотрите газеты и журналы того времени: почти каждое издание обязательно дало по несколько публикаций о том, как сенаторы-ретрограды мешают прогрессу и не дают пролиться на страну золотому дождю иностранных инвестиций), а я оказался одним из ключевых людей в Совете Федерации, боровшихся против этого закона и пытавшихся прорвать устроенную противникам закона информационную блокаду и донести до общества позицию моих коллег-сенаторов. Цена вопроса - судьба наших природных ресурсов на триллионы долларов - не оставляла иного выбора.