НАШЛА КОСА НА КАМЕНЬ
Но вернемся в начало июля этого же 1995 года. На членов Совета Федерации, не желавших соглашаться с очередными планами сдачи наших ключевых позиций, на этот раз - по массированной передаче российских природных ресурсов под зарубежный контроль, началось жесткое давление, прежде всего - со стороны администрации Президента и Правительства. Рычагов было - более чем достаточно. И понятно, ведь около пятидесяти семи процентов членов того первого, еще напрямую избранного гражданами страны Совета Федерации являлись одновременно зависимыми от Президента и Правительства должностными лицами органов исполнительной власти.
Что в этих условиях делать тем, кто еще не утратил элементарной ответственности перед своей страной? Голосовать открыто против нельзя - найдут способ наказать. Но и пропустить подобный закон и тем подписать приговор стране- у большинства тоже рука не поднималась. И начался тихий саботаж: сенаторы из числа зависимых, но совестливых стали стараться под тем или иным предлогом не являться на заседания. Соответственно, "партия Президента" во главе со спикером В.Шумейко была вынуждена голосование по этому закону постоянно переносить - ведь если голосов не хватит, то закон считается отклоненным, а этого допустить им было никак нельзя. И параллельно - жесткая кулуарная работа со всеми, кого можно чем-то взять, или на кого можно надавить.
- Иногда отзвуки этих баталий выплескивались из стен Совета Федерации наружу. Так, по российскому телевидению (РТР) на всю страну показали, как на заседании правительства наш премьер В.Черномырдин делает публичное внушение министру топлива и энергетики Ю.Шафранику - за то, что тот никак не может заставить "зависимых от него" сенаторов проголосовать по этому закону "как надо"...
Но бесконечно играть в кошки-мышки - тоже невозможно. И "партия власти" делает ход - предлагает сенаторам проголосовать процедурный вопрос: установить по этому закону иной порядок голосования. Порядок был предложен следующий: голосовать подписными листами, которые отвезти по месту жительства или работы и вручить под расписку всем сенаторам с тем, чтобы каждый лично поставял там свое "за" или "против" и подписался. А для решения процедурного вопроса абсолютное большинство не требуется - достаточно большинства от числа присутствующих. Надо признать: сильный ход (в условиях, как я уже отмечал, зависимости большинства сенаторов), суливший "партии власти" теперь уже, казалось бы, гарантированную победу.
И вот уже по всей стране спецпочтой рассылаются листы для голосования, а наше Правительство и думские лоббисты - это уже предположение - успокаивают зарубежных заказчиков: мол, теперь-то они не выкрутятся, подпишутся "за" как миленькие, а то отключим газ, свет и канализацию, как совсем недавно - в сентябре 1993 г. - сделали в российском Парламенте...
Но и из этого также беспрецедентного в нашей парламентской практике мероприятия все же ничего не вышло. Кто-то лег в больницу, кто-то лист для голосования "потерял", а кто-то - "по ошибке" отправил незаполненным... И вот на очередном заседании Совета Федерации, когда для решения по процедурному вопросу возник другой перевес сил, раздались призывы не позорить верхнюю палату Парламента страны, не требовать заочного голосования от тех, кто не находится здесь с нами и не слышит наших аргументов - то есть отменить голосование по почте. Причем один из сенаторов, из числа находившихся в сложном положении (с начальством ссориться - свой регион подводить, но и Родину продать нельзя) - тогдашний губернатор Архангельской области М.Балакшин, - чтобы снять со своей шеи эту удавку, даже пообещал: "Да не волнуйтесь - проголосуем мы этот закон..."
В результате Советом Федерации было принято решение результаты голосования по почте не засчитывать (к счастью, голосов для одобрения закона все еще не хватало), а голосовать нормальным образом.
ПЕРВАЯ ПОБЕДА
И вот наконец 3 октября 1995 года голосование состоялось: закон "О соглашениях о разделе продукции", принятый Государственной Думой еще 14 июня 1995 года. Советом Федерации был отклонен.
В качестве иллюстрации результата нашей работы на этом этапе приведу здесь приложение к Постановлению Совета Федерации об отклонении закона, отражающее наши (Совета Федерации) замечания. Эти замечания почти полностью совпадают с другим официальным документом: "Ю.Болдырев. Замечания к Федеральному закону "О соглашениях о разделе продукции". Приложение к стенограмме заседания Совета Федерации 21.07.95". То есть Совет Федерации полностью согласился с теми практически изначальными замечаниями к закону, в серьезности и обоснованности которых я безуспешно пытался убедить своих бывших товарищей по "Яблоку".
ДОКУМЕНТ: Приложение к постановлению Совета
Федерации от 3 октября 1995 года № 594-1 СФ.
ЗАМЕЧАНИЯ
Совета Федерации к Федеральному закону "О соглашениях о разделе продукции"
1. В законе не предусмотрено обязательное указание в соглашениях на возможность пересмотра условий соглашений в связи с такими форс-мажорными обстоятельствами, как значительное изменение цены соответствующих энергоресурсов на мировом рынке. В связи с исчерпанием мировых запасов природных ресурсов и прогнозируемым повышением их стоимости по сравнению со стоимостью технологического оборудования и затрат на добычу и переработку, целесообразно предусмотреть возможность корректировки соглашений в случае роста цены на добываемые ресурсы на мировом рынке более чем на определенную величину (например, более чем на 30-50 процентов) по сравнению с ценами на момент заключения соглашения.
2. Часть 2 пункта 3 статьи 1 закона предоставляет органам исполнительной власти право отступать от норм действующего законодательства при заключении соглашений с иностранными инвесторами в части определения прав и обязанностей сторон. Это не только открывает неограниченные возможности для бесконтрольного произвола, но и необоснованно предоставляет преимущества иностранным инвесторам, тем самым ущемляя интересы инвесторов отечественных. Необходимо предусмотреть, что все условия конкурсов и соответствующие соглашения определяются и подписываются строго в рамках действующих в России законов, хотя и с гарантиями неизменности условий в дальнейшем. С учетом того, что речь идет о государственном достоянии стоимостью, зачастую, более годового бюджета всей страны, необходимо предусмотреть обязательное вынесение на утверждение в Парламент условий конкурсов, если предполагается даже малейшее отступление от норм действующих законов.
Более того, и в целом, начиная с определенной суммы стоимости проекта, условия объявляемого конкурса должны выноситься на Парламент для принятия законом, что и явится лучшей гарантией неизменности условий в дальнейшем.
3. Часть 2 пункта 2 статьи 6 закона предоставляет органам исполнительной власти право заключать соглашения с конкретными инвесторами без проведения конкурса или аукциона не только исходя из требований государственной безопасности, но и при наличии "иных интересов", в том числе и "иных интересов" субъекта Федерации.
Часть 3 пункта 2 статьи 6 закона позволяет заключать соглашения без проведения конкурса или аукциона в случае признания конкурса несостоявшимся в связи с участием лишь одного инвестора.
В совокупности нормы пункта 2 статьи 6 сводят содержание закона к предоставлению органам исполнительной власти права произвольно выбирать партнера и заключать соглашения без проведения конкурса или аукциона. Необходимо изъять как необоснованные и нецелесообразные части 2, 3 и 5 пункта 2 статьи 6 закона, с тем, чтобы нормы настоящего закона позволяли органам исполнительной власти заключать соглашения исключительно с инвесторами, победившими в конкурсе.
В случае, если из соображений государственной безопасности действительно необходимо не проводить конкурс, а заключить соглашение с конкретным инвестором, необходимо предусмотреть, что такое соглашение может вступить в силу только после утверждения Парламентом.
4. Пункт 5 статьи 6 закона предоставляет сторонам возможность уже после подведения итогов конкурса согласовывать технические, технологические, правовые и коммерческие условия соглашения, не являющиеся обязательными условиями конкурса или аукциона. Предусмотрено, что условия, на которых был определен победитель, могут быть изменены только в случае, "если такие изменения направлены на достижение более благоприятных для государства результатов реализации соглашения". Эта формулировка не является достаточной гарантией соблюдения интересов государства, так как вопрос о большей или меньшей благоприятности условий может быть спорным. Необходимо определить, что правовые и коммерческие условия (в отличие от технических и технологических) определяются исключительно в конкурсе. Это не препятствует заключению сторонами дополнительных соглашений, не снимающих с победителя конкурса обязательств по условиям конкурса.
5. Часть 5 пункта 2 статьи 7 закона предоставляет органам исполнительной власти и инвестору право "согласовать применение общепринятых в мировой практике ведения работ по разведке и добыче минерального сырья стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей природной среды и здоровья населения при условии предварительного одобрения указанных стандартов (норм, правил) соответствующими государственными органами Российской Федерации". С учетом масштабов возможного воздействия на природную среду и здоровье населения необходимо уточнить, что в случае отклонения этих "общепринятых" норм от требований российских законов, одобрение должно быть осуществлено Парламентом, например, в форме принятия закона.
6. Пункт 6 статьи 13 закона предоставляет инвестору право осуществлять платежи по социальному и медицинскому страхованию своих работников-граждан Российской Федерации "на основе коллективных и индивидуальных трудовых договоров (контрактов), заключаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде". Часть 1 пункта 1 статьи 13 закона предусматривает освобождение инвестора от взимания обязательных платежей, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В совокупности это означает, что если в коллективном и (или) индивидуальном трудовом договоре рабочие не сумеют предусмотреть платежи в Фонд обязательного медицинского страхования и в Государственный пенсионный фонд, инвестор окажется от этих платежей освобожден. Необходимо предусмотреть обязательность уплаты социальных платежей в соответствии с действующими федеральными законами, а не только законодательством о труде.
7. В законе не предусмотрены меры по поддержке отечественных производителей машиностроительной продукции. Более того, пункт 7 статьи 13 закона устанавливает освобождение операторов соглашения и юридических лиц, работающих по контракту с инвестором, от взимания таможенных пошлин, налога на добавленную стоимость и акцизов при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации товаров и услуг, предназначенных для проведения работ, что ставит отечественных производителей в худшие условия по сравнению с зарубежными. Необходимо обеспечить не худшие условия для отечественных производителей оборудования при налогообложении, а также, в целях стимулирования развития отечественного машиностроения, сохранения и создания новых рабочих мест, в законе необходимо предусмотреть обязательное указание в соглашениях, что не менее определенного процента необходимого технологического оборудования для добычи полезных ископаемых, а также для переработки, в случае организации переработки в России, должно производиться в России (начиная с определенной стоимости контракта - не менее 50-70 процентов оборудования; требуется расчет и оценка по 10-12 ключевым месторождениям).
8. Пункт 7 статьи 13 закона устанавливает освобождение операторов соглашения и юридических лиц, работающих по контракту с инвестором, от взимания таможенных пошлин, налога на добавленную стоимость и акцизов при вывозе за пределы таможенной территории России не только минерального сырья, являющегося по условиям соглашения собственностью инвестора, но "и других товаров, подлежащих экспорту в соответствии с условиями соглашения, а также при экспорте указанных услуг". Это означает, что в соглашение произвольно может быть заложено право инвестора на беспошлинный и безналоговый экспорт любых товаров. Необходимо указанное положение из статьи 13 исключить.
9. Пункт 1 статьи 16 закона недопустимо расширяет возможности передачи прав инвестора иным юридическим лицам. Предлагается пункт исключить.
10. Пункт 2 статьи 16 закона недопустимо расширяет возможности передачи прав инвесторов иным юридическим лицам, хотя и с согласия государства, но в данном случае это означает - с согласия органов исполнительной власти. Предлагается пункт исключить либо изменить процедуру, обеспечив гарантии интересов государства (участие представительных органов власти и т.п.).
11. Пункт 4 статьи 16 закона недопустимо расширяет возможности передачи прав инвестора иным юридическим лицам через механизм залога, хотя и с согласия государства, но в данном случае это означает- с согласия органов исполнительной власти. Предлагается пункт исключить.
12. Пункт 1 статьи 17 закона позволяет органам исполнительной власти совместно с инвестором произвольно вносить изменения в условия соглашений. Предлагается пункт исключить либо изменить процедуру, обеспечив гарантии интересов государства (участие представительных органов власти и т.п.).
13. Статья 19 закона предусматривает контроль только за исполнением соглашений, и исключительно со стороны самой же исполнительной власти. Необходимо предусмотреть:
а) независимый от исполнительной власти контроль и за условиями заключаемых соглашений;
б) контроль со стороны представительных (законодательных) органов субъектов Федерации и со стороны Счетной палаты Российской Федерации.
Биться за это - за отклонение Советом Федерации принятого Думой закона "О соглашениях о разделе продукции"- пришлось три месяца. И не без потерь. Начинал я эту борьбу - вице-председателем движения "Яблоко", закончил - беспартийным.
"ЦЕНТРОБАНКОВСКИЙ ВАРИАНТ"
Но первая победа - отклонение закона - еще полдела. Далее- согласительная комиссия между палатами Парламента. А в ней - это стало ясно сразу - придется биться за каждую букву. Но и до согласительной комиссии надо еще дойти: не допустить повторения "центробанковского варианта"- преодоления Думой вето Совета Федерации без обсуждения и без предоставления слова представителям Совета Федерации*.
И действительно, в Думе незамедлительно последовала попытка повторить "центробанковский вариант": на пленарном заседании Думы тогдашний ее Председатель И.Рыбкин трижды (!) ставил на голосование повторное принятие закона - попытку преодолеть вето Совета Федерации, при этом опять категорически не допуская выступлений представителей Совета Федерации. Причем, несмотря на то, что необходимых двух третей голосов не набиралось, тем не менее, в нарушение Регламента Думы, решение о создании согласительной комиссии и формировании ее думской части не принималось.
* Подробнее о принятии закона о Центральном банке см. в книге "О бочках меда и ложках дегтя".
В качестве документа, иллюстрирующего ситуацию, привожу одно из своих заявлений, направленных тогда В СМИ, но, разумеется, не донесенных этими СМИ до граждан.
ДОКУМЕНТ: Заявление Ю.Болдырева,
агентство Интерфакс 23.10.95.
Заместитель Председателя Счетной палаты РФ, член Совета Федерации Юрий Болдырев обвинил спикера Государственной Думы Ивана Рыбкина в обмане депутатов в связи с законом "О соглашениях о разделе продукции"
В пятницу 20 октября спикер Государственной Думы Иван Рыбкин на заседании Думы заявил, что по его информации Совет Федерации еще не принял решения по закону "О соглашениях о разделе продукции"*. Под этим предлогом спикер в очередной раз снял с рассмотрения Думы вопрос о создании согласительной комиссии. Ранее аналогичные заявления Иван Рыбкин делал на заседаниях Совета Думы.
* Обратите внимание на дату - это происходило уже спустя более двух недель после официального отклонения закона Советом Федерации
Подобные утверждения спикера неоднократно опровергались, в том числе и на заседании Совета Думы 19 октября.
Закон "О соглашениях о разделе продукции", разработанный фракцией "Яблоко" и принятый Думой в июне нынешнего года, отклонен Советом Федерации, так как под предлогом необходимости привлечения частных инвестиций позволяет исполнительной власти произвольно и бесконтрольно, без конкурсов и даже без обязательных экспертиз раздавать исключительные права на разработку месторождений российских-полезных ископаемых совокупной стоимостью в сотни миллиардов долларов без каких-либо гарантий реального притока инвестиций. Закон также содержит нормы, дискриминирующие отечественных производителей технологического оборудования.
В распоряжении спикера находится официально направленное Советом Федерации Постановление от 03 октября об отклонении указанного закона с перечнем замечаний и предложением Думе создать согласительную комиссию. По регламенту Дума должна либо создать согласительную комиссию, либо преодолеть несогласие Совета Федерации двумя третями голосов.
Лишь нарушение процедуры взаимоотношений между палатами Парламента и дезинформирование депутатов позволяют до настоящего момента не допускать содержательного обсуждения Думой замечаний Совета Федерации и корректировки закона. Расчет может делаться на то, что исполнительной власти, активно лоббирующей закон, все же удастся заставить членов Совета Федерации- работников исполнительной власти (более 55% от состава СФ) отказаться от прежнего решения и одобрить закон в нынешней редакции".
Мои слова о расчете на то, что исполнительная власть именно заставит членов верхней палаты нашего Парламента одобрить закон о СРП, были не случайными и отнюдь не для красного словца. С подтверждениями этому мы сталкивались буквально на каждом шагу.
Так, всего через четыре дня, 24 октября, несколько членов Совета Федерации от "партии власти" внесли на заседании Палаты предложение ... завершить процедуру голосования по закону о СРП опросными листами. Как будто решением Палаты это голосование и его результаты не были отменены и, главное, как будто тремя неделями ранее (3 октября) Совет Федерации не принял решения об отклонении закона и о предложении Думе создать согласительную комиссию...
Тем не менее, такое предложение было внесено. И сделано это было не спонтанно, а вполне продуманно -была проведена предварительная подготовка для обеспечения результата. Здесь, разумеется, все пошло в ход, в том числе наши "политические тяжеловесы" и даже прямое зарубежное (со стороны основных заказчиков СРП в России) давление.
Ниже приводится описание этой ситуации и ряда сопутствующих событий глазами "с той стороны баррикад" - одним из "экспертов", участвовавших в разработке закона о СРП. При этом откровенность и цинизм в описании неприкрытого давления на российский Парламент пусть читателя не удивляет - ведь статья опубликована в сугубо профессиональном издании, рассчитанном на внимание людей из сферы большого бизнеса. И то, что для нас - очевидное саморазоблачение лоббистов и их "экспертов", для подобных деятелей - придание себе дополнительного веса и демонстрация значимости: вот, мол, какие люди и силы вовлечены в "игру" на нашей стороне!
ДОКУМЕНТ: Фрагмент (послесловие) из статьи в
журнале "Нефть и капитал" (№11, 1995 г., стр.19).
P.S. 24 октября несколько депутатов Совета Федерации предложили включить вопрос о законе о СРП в повестку дня текущего заседания для обсуждения. Преследовалась конечная цель- завершить процедуру голосования опросными листами. Имелись и дополнительные (помимо указанных выше в статье) мотивы для такой постановки вопроса.
Во-первых, к этому моменту в наличии имелось уже 95 опросных листов в поддержку закона, то есть было получено на 4 голоса больше того критического количества, которое позволяло бы считать закон - в соответствии с этой процедурой голосования - уже принятым Советом Федерации.
Во-вторых, в адрес Президента РФ, Совета Федерации и его спикера поступило значительное число обращений от представителей российских регионов, отечественных и иностранных нефтяных компаний с просьбой довести до конца процедуру голосования опросными листами*.
В-третьих, в средствах массовой информации прошел вал публикаций в поддержку закона о СРП**.
В-четвертых, действия СФ и его спикера 3 октября стали предметом обсуждения в международных политических кругах.
Здесь можно сослаться на письмо группы американских сенаторов Президенту США Биллу Клинтону, в котором содержалась просьба обратить внимание российского Президента на значение закона о СРП для экономического подъема России и создания в стране благоприятного инвестиционного климата***.
* Какое трогательное внимание, особенно со стороны иностранных нефтяных компаний, к нашей парламентской процедуре. Ведь не предлагают определиться вообще. И даже не просят поддержать какую-либо позицию. Нет, просят голосовать, используя именно определенный - как им из-за океана виднее - более прогрессивный способ!
** Слово выбрано исключительно точно - это был хорошо организованный буквально "вал"... Но зачем об этом писать так открыто? Может быть, не задумываясь, переписали куски прямо из отчета перед заказчиком о проделанной работе?
*** Представляете, как американские сенаторы, бедненькие, там за нас переживают? И просят своего Президента: "Ты уж подскажи этим непонятливым русским, как им правильно экономику развивать, а то иначе они нас не догонят и не перегонят..."
Тем не менее, сторонникам закона не удалось набрать требуемых для включения этого вопроса в повестку дня 51% голосов от числа присутствовавших 24 октября в зале СФ депутатов.
Вечером того же дня Совет Госдумы включил в повестку дня пленарного заседания нижней палаты 27 октября вопрос о преодолении вето Совета Федерации на закон о СРП.
25 октября с активной поддержкой закона о СРП выступил по телевидению помощник Президента по экономическим вопросам Александр Лившиц. На следующий день, уже на заседании Правительства то же самое сделал премьер Виктор Черномырдин, подвергший резкой критике министра топлива и энергетики и сенатора Юрия Шафраника* за провал закона в Совете Федерации.
* Вопрос для самопроверки, у министра топлива и энергетики в руках какие рычаги влияния на губернаторов? Сила аргументов и фактов? Или что-нибудь типа "Не будут голосовать - отключим газ'"?
В ходе пленарного заседания Госдумы 27 октября вето Совета Федерации преодолеть не удалось: за это проголосовали 282 депутата. Таким образом, до критической отметки в 300 голосов не хватило всего 18 голосов, что по-прежнему оставляет сторонникам СРП надежду на прохождение закона через Парламент.
Тем не менее, на этот раз "центробанковский вариант" уже не прошел- определенная разъяснительная работа нами была проведена. И, естественно, в Думе возникли союзники, в том числе и многие из тех депутатов, кто голосовал за этот закон, не разобравшись, доверившись "специалистам".
В частности, председатель одобрившего этот закон профильного комитета Думы был очень удивлен, когда я рассказал ему о сути закона и привел в пример его конкретные нормы: "Как же это? А я так подробно и не смотрел - считал, что нет необходимости, раз ваши из "Яблока" делали...". Более того, выяснилось, что из-за невнятного для большинства названия закона многие вообще не обратили на него внимание: "О каком-то разделе какой-то продукции - о свиных тушах, что ли? Да пусть делят как хотят..." И действительно, называйся закон, например, "Об особом порядке разработки российских недр" или "О порядке передачи месторождений полезных ископаемых в долгосрочное пользование", внимания к нему в Думе сразу же было бы больше и так легко он бы не прошел.
К слову сразу добавлю, что и позже, когда согласительная комиссия уже начала работать, попытки саботировать и даже пресечь ее работу - не прекратились. В частности, спустя уже половину срока работы согласительной комиссии на одном из пленарных заседаний Думы Явлинский внес очередное предложение преодолеть вето Совета Федерации "в связи с недопустимой затяжкой работы согласительной комиссии и неэффективностью ее работы". Это, конечно, было действие беспрецедентное: и по своему цинизму, и по степени игнорирования парламентских правил (зафиксированных в регламентах) и элементарной этики взаимоотношений между двумя палатами Парламента. Ведь это была попытка уже в пятый (!) раз поставить на голосование вопрос о преодолении вето Совета Федерации по закону о СРП... Что же так подпирало, что заставило внести такое из ряда вон выходящее предложение?
К счастью, основные фракции Думы уже имели подробную информацию об истинной сути отклоненного Советом Федерации закона, и о работе согласительной комиссии имели адекватную информацию от своих в ней представителей. Поэтому такое поведение было вполне обоснованно воспринято как бессильный крик отчаяния, и вновь переголосовывать в исходной редакции закон, положения которого на тот момент уже не одну неделю корректировались в согласительной комиссии между двумя палатами Парламента, разумеется, никто не стал. Как документ, иллюстрирующий ситуацию и состояние дел на этот момент в согласительной комиссии, в Приложении приводится совместное заявление двоих сопредседателей согласительной комиссии от 22.11.95.
ЖИЗНЬ - ЛУЧШИЙ ДРАМАТУРГ...
Но вернемся несколько назад. Добиться принятия Думой решения о создании согласительной комиссии удалось, но это еще - далеко не все. Комиссию надо сформировать, и очень многое зависит от того, кто в ней окажется.
В думской части комиссии все сложилось весьма благоприятно для дела: наряду с "авторами" закона от "Яблока" в комиссию вошли представители всех фракций, а возглавил ее Сергей Глазьев.
В нашей же (Совета Федерации) части согласительной комиссии расклад сил оказался практически равным. С одной стороны: министр топлива и энергетики Ю.Шафраник и Президент Коми Ю.Спиридонов. Оба - либо по взглядам и интересам, либо в силу зависимого положения - сторонники принятия закона в исходном варианте. С другой стороны: заместитель председателя Окружного собрания (законодательного органа) Ненецкого автономного округа Л.Саблин и зампред Счетной палаты Ю.Болдырев. И пятый - от которого-то все и зависело - Генеральный директор АО "Магаданнеруд" В.Цветков. Какую позицию он займет?
И вот мы сидим с В.Цветковым, наверное, часа два или три, и я ему рассказываю, какие опасности для страны несет в себе этот закон. Причем говорю ему честно: если ты - не с нами, то тебе - как не просто предпринимателю, а члену Совета Федерации, да еще и тому, кто помог протащить этот закон, конечно, кусок пожирнее отвалят - пару каких-нибудь месторождений "сладеньких" подкинут; но только подумай - что со страной-то будет? Ведь сейчас - перед президентскими выборами, когда впереди неизвестность - разве не спустят все за бесценок?
И случилось то, что могло бы показаться чудом: золотопромышленник, кругом зависимый в нашей экономической системе от расположения власти, тем не менее, принимает решение быть в этом вопросе не с властью, и даже не с какой-то красивой "оппозицией" на словах, а с теми, кто жестко противостоит власти в одном из наиважнейших для нее вопросов - не дает этой власти оптом украсть у страны все ее природные ресурсы.
Не знаю, давил ли на него кто-то потом или нет, но от своего решения В.Цветков уже не отступил, что в значительной степени и определило результаты работы комиссии.
Так, мне очень ярко запомнилась такая картина. Слева, по одну сторону стола, облокотившись на него, сидит Валентин Цветков - большой, грузный, колоритный человек - вчитывается в обсуждаемую норму закона. По другую сторону сидят двое "авторов" закона из "Яблока" и, чуть ли не крутя пальцами у виска, наперебой объясняют ему примерно следующее: "Да вы - что? Не понимаете? Вы же- предприниматель, золотопромышленник, это же - для вас!..." И видно, что Валентин Иванович понимает, что если он лоббистам интересов транснациональных корпораций поможет, да плюс продемонстрирует свою лояльность нашей исполнительной власти, то ему точно с этого немало перепадет... Но он набычивается, а потом поднимает голову и говорит: "Я - против этого..."*
* 18 октября 2002 года Губернатора Магаданской области В.И.Цветкова убили. Как к губернатору к нему у многих было неоднозначное отношение. Но в истории с законом о СРП он сыграл очень важную для страны роль - этого не отнять. И в моей памяти он остался таким, каким я знал его тогда, в 1995-м
В целом работа в согласительной комиссии была сложной, но интересной. С Сергеем Глазьевым мы - два сопредседателя комиссии- несмотря на то, что представляли палаты Парламента с исходно противоположными по этому закону позициями, тем не менее, быстро нашли общий язык и стали безусловными союзниками по большинству вопросов. Главное: мы видели, как постепенно большинство представителей Думы по существу солидаризировались с позицией Совета Федерации и в своих предложениях, зачастую, даже шли дальше нас. Практически противостояние в комиссии шло уже вовсе не по линии "Дума - Совет Федерации". И, как это ни парадоксально, но к концу работы удельный вес сторонников исходного текста закона в думской части комиссии оказался даже меньше, чем в нашей. В качестве еще одной иллюстрации в Приложении приводится пресс-релиз нашей совместной с С.Глазьевым пресс-конференции уже на завершающей стадии работы согласительной комиссии 30.11.1995.
НЕОЖИДАННЫЕ ФОРМАЛЬНЫЕ ЗАТРУДНЕНИЯ
Когда начиналась работа, мы точно знали, чего нельзя допустить. Но как сделать иначе, вместо этого? Эти решения искали совместно. Были, конечно, и явные попытки саботажа работы комиссии со стороны тех, кто видел, что вся их прежняя конструкция бесконтрольности в распоряжении российским природными ресурсами рушится. Но основная линия была безусловно конструктивной и ясной: на защиту долгосрочных интересов страны и ограничение каких бы то ни было возможностей для Правительства произвольно распоряжаться российскими недрами, введение механизмов не кулуарного, а публичного обсуждения и принятия решений о том, какие месторождения переводить на режим СРП и на каких условиях.
Но при согласовании ряда важных поправок в закон возникла некоторая регламентная проблема. Процедура такова, что формально поправка считается принятой комиссией, если за нее проголосует отдельно большинство думской делегации и отдельно большинство делегации от СФ. И большинство отсчитывается не от числа присутствующих на заседании, а от списочного состава делегаций. Но с кворумом случались проблемы: то нет одного, то - другого; плюс один из двенадцати членов думской делегации по каким-то причинам вообще ни разу не пришел на заседание. Поправка же считается поддержанной думской стороной, если за нее проголосует больше половины от списочного состава делегации, то есть семь человек! Что же получается: заинтересованные члены комиссии работают, приходят к согласованным решениям, но формально этого недостаточно, так как с учетом вообще не участвующих в работе, они - еще не большинство. А время работы комиссии заканчивается. Что делать: докладывать Думе только те поправки, за которые проголосовало большинство от списочного состава каждой делегации? Но ведь большинство реально работавших членов комиссии согласовали и другие поправки, причем жизненно важные!
НЕФОРМАЛЬНОЕ РЕШЕНИЕ
И вот в последний день работы комиссии мы обсуждаем эту ситуацию и принимаем решение: обратиться к Думе с предложением исключить из числа членов комиссии депутата, не явившегося ни на одно заседание -с тем, чтобы не был искусственно завышен кворум. Тогда поправки, согласованные реально работавшими депутатами, будут считаться комиссией принятыми. При этом важно подчеркнуть, что и сам депутат, не принимавший участие в работе комиссии, и делегировавшая его фракция заявили о согласии на его исключение из числа членов комиссии.
Плюс, с учетом того, что окончательное решение в отношении закона все равно принимается на пленарных заседаниях палат, мы решили раздать депутатам отдельно три таблицы поправок в закон:
- первая: поправки, принятые обеими делегациями (с учетом предполагавшегося согласия Думы на снижение кворума в думской делегации);
- вторая: поправки, принятые только думской делегацией (с учетом предполагавшегося согласия Думы на снижение кворума в думской делегации), но не получившие поддержки большинства в делегации Совета Федерации (по ряду важных поправок, предложенных думской стороной, наших (стороны Совета Федерации) голосов не хватило лишь формально - из-за отсутствия человека на соответствующем заседании комиссии: командировки, болезни и т.п.);
- третья: поправки, принятые делегацией Совета Федерации, но не получившие поддержки большинства в делегации Думы.
И вот наступает 6 декабря - день голосования в Думе по новому варианту закона. Чтобы не допустить принятия Думой закона в измененной версии, которая лоббистам и стоящим за ними силам уже мало что дает, а склонить ее к варианту исходному, представители фракции "Яблоко" пытаются обвинить нас (сопредседателей) в развале работы комиссии, в фальсификации ее документов и тому подобных грехах. Но это не помогает - ведь работа комиссии проходила у всех на глазах и все видели и понимали, какое и почему на комиссию оказывалось давление, кто и что в ней отстаивал, как отчаянно Явлинский и его соратники из "демократической оппозиции" Правительству пытались в унисон с этим же Правительством и "Нефтяным совещательным форумом" (организацией, представляющей в России интересы крупнейших мировых нефтедобывающих компаний) во что бы то ни стало продавить прежнюю редакцию закона.
От имени думской части комиссии доклад делал А.Пузановский. Дума, разумеется, согласилась с нашими аргументами и предложением не учитывать депутата Думы, не участвовавшего в работе комиссии.
С рассмотрением же второй и третьей таблиц поправок, которые мы вынесли на суд Думы, случилась заминка - депутатам оказалось некогда с ними разбираться. А поправки - важные. Многие из них просто не успели окончательно согласовать: сторонники по существу уже единой (нашей) позиции, которые, как я уже отмечал, к концу работы комиссии составили большинство в обеих делегациях, лишь настаивали на разных формулировках, не успев принять окончательный вариант, в том числе по причинам техническим (командировки, болезни и т.п.). В такой ситуации, согласитесь, логично либо продлить работу согласительной комиссии (но в этом есть опасность: если палаты хотя бы частично сменят состав своих делегаций, то- начинай практически все по новой), либо предложить палатам Парламента самим рассмотреть спорные поправки по существу. Но у депутатов есть и свои приоритеты - принятие других, по тем или иным причинам важных для них законов. Вновь и вновь объяснять им, что именно здесь надо всем вникнуть в каждую поправку, так как цена этого закона может составить многие десятки годовых федеральных бюджетов - бесполезно. И тогда я, выступавший как содокладчик от делегации Совета Федерации, предложил: раз нет времени рассматривать все, мы готовы снять с обсуждения третью таблицу (предложенное нами - стороной СФ), но прошу проголосовать за то, что набрало большинство у вашей - думской части комиссии. Такой "широкий жест" оказался своевременным и уместным - Дума поддержала не только первую, но и вторую таблицы поправок.
Таким образом, после без малого полугодового противостояния 6 декабря 1995 года Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" оказался вновь принят Государственной Думой, но с уже исключенными или скорректированными наиболее опасными положениями, а также с рядом введенных в него дополнительных механизмов публичного контроля за недропользованием.
ОБВИНЕНИЯ В ФАЛЬСИФИКАЦИЯХ И ПОПЫТКИ ФАЛЬСИФИКАЦИИ
Но даже и теперь победу оказалось праздновать рано, несмотря на то, что в поддержке скорректированного варианта Советом Федерации я был уверен. Уже через несколько дней выяснилось, что не только не прекращаются попытки обвинений в наш адрес в фальсификациях итогов работы комиссии, но параллельно была осуществлена реальная фальсификация: на подпись Председателю Думы И.Рыбкину представили не тот вариант закона, который приняла Дума, а существенно менее скорректированный - устраивавший транснациональные компании и их лоббистов.
Утром 10 декабря 1995 года после телефонного звонка С.Глазьева мне, параллельно с ним, пришлось звонить И.Рыбкину и официально от имени делегации Совета Федерации предупреждать его о том, что после голосования в Думе каким-либо образом корректировать текст закона недопустимо; по результатам работы согласительной комиссии на заседании Думы были розданы три таблицы поправок, и поправки, содержавшиеся в первых двух таблицах, одобрены голосованием депутатов - исключать эти поправки из текста закона теперь никто не вправе. Таким образом, я подтвердил соответствие результатам голосования в Думе документа, представленного сопредседателем комиссии с думской стороны С.Глазьевым.
В такой ситуации И.Рыбкину уже не оставалось ничего другого, кроме как отдать указание привести все документы в соответствие с тем, что приняла Дума.
ТРИ МЕСЯЦА И ОДНА НЕДЕЛЯ
В Совете Федерации со скорректированным вариантом закона проблем уже не возникало. 19 декабря 1995 года после моего доклада о результатах работы согласительной комиссии и о рассмотрении вопроса в Думе за скорректированный нами текст закона проголосовало 113 членов Совета Федерации; против - только 3. Что может быть убедительнее? Причем на этот раз для рассмотрения вопроса потребовалась всего одна неделя с момента поступления принятого Думой нового варианта закона. Сравните это с тремя месяцами противостояния Совета Федерации предыдущему варианту, противостояния - несмотря на все жесточайшее давление на моих коллег-сенаторов со стороны исполнительной власти.
ТЯЖЕЛЫЙ КОМПРОМИСС
Более того, следует отметить, что трое проголосовавших в Совете Федерации против нового варианта закона, по существу своей позиции - того, против чего именно они выступали, - были правы. Они выступали против введения в действие двух сахалинских соглашений в том виде, как они уже были подписаны Правительством.
Надо заметить, что и я тоже выступал против введения в действие этих соглашений в условиях, когда никто не имел возможности детально в них разобраться. Но в думской части согласительной комиссии был представитель Сахалинской области, лоббировавший именно эти соглашения. И расклад голосов был такой, что если бы мы не пошли на компромисс по двум сахалинским месторождениям, то не получили бы его голос в поддержку серьезных изменений в закон - не прошли бы принципиально важные нормы, касающиеся сотен других месторождений. Поэтому нам и пришлось пойти на этот тяжелый компромисс, как я уже пояснил, вынужденный, связанный с персональным составом думской части согласительной комиссии.