Текст «Записки тульского губернатора В.К. Шлиппе о преобразовании уездных и губернских учреждений» после 1903 ни разу не переиздавался. Разумеется, почти всё, о чём пишет и переживает вдумчивый государственный деятель, навеки ушло в прошлое. Но публицистика Шлиппе обрела другое значение. Если она уже не столь актуальна с политической точки зрения, то должна заинтересовать историков и филологов как уникальный документ эпохи и даже как литературный памятник. Чёткое, ясное изложение, разделение по пунктам, юридическая и хозяйственная компетенция в запутанных вопросах отличают Шлиппе как мыслителя от подавляющего большинства его современников, писавших на те же темы много и велеречиво. Единственное обстоятельство, немного затрудняющее чтение, это грамматический строй предложений, составленных «по-немецки». Общая сухость тона, многочисленные повторы, которых можно было бы избежать, длинные действительные причастия – все эти спутники бюрократического стиля кое-где требуют повторного чтения. Но нельзя не согласиться с тем, что автор обладал способностями, которым в любой иной стране нашлось бы применение. В России брошюра В.К. Шлиппе наряду с подобными трудами лучших экономистов осталась незамеченной. Помимо этой брошюры, Шлиппе написал ещё два (во всяком, известных нам) произведения приблизительно того же толка: «Записка предводителя дворянства В.К. Шлиппе 1886 г. о народном труде» (Тула, 1898) и «Записка тульского губернатора В.К. Шлиппе 1894 г. о народном труде» (Тула, 1894). В «Тульском биографическом словаре» (Тула, 1996. Т.2. С. 329) републикуемая ниже «Записка…» не упоминается, возможно, потому, что место нахождения её единственного экземпляра анонимному автору статьи о Шлиппе было на тот момент неизвестно.
На правах рукописи
о преобразованiи уездных и губернских учрежденiй.
Тула.
Типографiя Губернскаго Правленiя
1903.
Для правильной организации уездного и губернского управлений на основаниях, указанных в ВЫСОЧАЙШЕМ Манифесте 26 февраля 1903 года, необходимо установить – во-1-х) роль общественных и сословных учреждений в государственном управлении и во-2-х) первую мелкую территориальную единицу управления, с организацией которой должна быть согласована и организация более крупных уездных и губернских органов управления.
Сословный строй русского государства вполне может и должен сохраниться наряду со всесословным земством, если только последнему будет отведена принадлежащая ему роль – хозяйственная, а не правящая. Все ненормальные явления в деятельности земства настоящего времени составляют следствие ненормальной постановки земства при его учреждении. Законодатель, создавая в то время в лице земства, по виду, местные хозяйственные органы, дал ему неприсущие хозяйственному органу права: выбирать судей (мировые судьи) и администраторов – начальников над сельским сословием (бывшие непременные члены), назначать им жалованье из местных сборов, определять их численность, удовлетворять потребности общегосударственные и правительственные (бывшие обязательные расходы) и, наконец, ходатайствовать о местных пользах и нуждах «вообще», а не хозяйственных только и не через своих только представителей в правительственных учреждениях, а в особом земском учреждении – в Земских Собраниях. Это положение и создало вместо новых хозяйственных органов нечто вроде нового Правительства и вызвало с самого начала деятельности земства борьбу его с Правительством, в каковой борьбе симпатии значительной части общества под влиянием либеральной прессы и при участии народившегося нового сословия интеллигенции становятся на сторону земства, а не Правительства. Целый ряд законодательных мер, относящихся до земских учреждений, свидетельствует лишь о стремлении Правительства путём частичных поправок сделать земство учреждением не правящим, а хозяйственным, таковы: отмена выборов судей, отмена выборов крестьянских начальников, фиксация обязательных расходов, изъятие продовольственного дела, предельность обложения вообще и др. Во всех этих мерах земство, а за ним общество, не могло не видеть стеснения самостоятельности земских учреждений как органов правящих; но ведь они были поставлены таковыми с самого начала и с самого начала же большую часть своих сил приложили именно к более заманчивой роли – управления, а не хозяйства. Отступая, в силу законов, шаг за шагом в сфере «самоуправления», земство, естественно, усиливает свою борьбу с Правительством на каждом доступном ему пункте, делая вылазки где возможно и увлекая за собою и общественное мнение, отсюда и домогательство всесословной волости, называемой мелкой единицей, как органа правящего и выборного от всех сословий, – для поднятия якобы сельского хозяйства.
По мнению моему, земским учреждениям должна быть предоставлена исключительно хозяйственная часть (и в этих пределах им должна быть предоставлена возможно широкая самостоятельность) и заведывание хозяйственною частью должно вестись выборными людьми из всех сословий.
Администрация, народное образование, суд и полиция должны принадлежать Правительству и ведаться назначенными им лицами и коллегиями, по преимуществу из местных же людей; участие земства в делах управления и суда должно выражаться только в назначении своих представителей в уездные и губернские советы. Дворянству же, как высшему служилому сословию, должно принадлежать первенствующее положение в делах управления и суда, в форме председательствования предводителей дворянства в разных присутственных местах в уезде и назначения преимущественно дворян на должности земских начальников и другие должности в уездах.
Желание земских людей учреждения мелкой земской всесословной единицы имеет за собою весьма правильное основание при условии ограничения земства его естественною задачею, т.е. хозяйственною частью; но за этими желаниями скрывается также и домогательство сосредоточения в той же всесословной единице (например, всесословной волости) административных, судебных и, быть может, полицейских функций, имеющих якобы естественно перейти к выборным представителям этой всесословной единицы, т.е. проводится принцип народовластия, и эта скрытая сторона желания земской единицы должна быть резко и открыто отклонена.
Наряду с участием представителей дворянства как высшего служилого сословия и представителей всесословного земства как местного хозяйственного органа – в делах администрации и вообще в деятельности органов правительственных – должно точно так же и Правительство в лице своих представителей разных ведомств принимать участие в деятельности земства, ибо Правительство, предоставляя местному населению заведывание хозяйственною частью, не может не интересоваться ведением этого хозяйства, от которого зависит благополучие населения; этот интерес не должен выражаться как теперь, в форме только «протестов» власти против земства и борьбы как бы двух правительств в губернии; необходимо, чтобы деятельность земства была гласною не только для публики и для улицы, а гласною и перед самим местным населением и перед Правительством; с этою целью земские выборы должны быть перенесены из уезда в более мелкую земскую единицу – в земский участок, а в состав земских собраний должны быть включены представители правительственных органов. Если мелкая земская единица необходима для ведения земского хозяйства, то таковая же не меньше необходима и для Правительства – для дел управления и суда.
Существующее деление уезда на частью сословные, частью бессословные единицы, как то: земские участки, не имеющие соотношения с деятельностью уездного земства, полицейские станы и участки урядников, несоответствующие другим административным и судебным единицам, волости – по территории всесословные, а по составу управления сословные – крестьянские и, наконец, приходы – единицы частью церковные, частью общегражданские, – не удовлетворяют изменившимся условиям жизни и требованиям времени.
Проектируемая территория новой мелкой земской единицы должна быть одна и та же и для земства и для Правительства – земский участок.
Размер такого участка должен быть в 2-3 теперешних волости, с населением 5-6 тысяч душ м[еньше] п[лощадью]; в уезде таких участков будет 10-15, в губернии до 150. К этой новой единице и должна быть приурочена организация как земского хозяйства и управления, так и правительственных органов власти судебной, административной и полицейской.
Материальными источниками для содержания участкового управления могут служить те средства, которые теперь расходуются в губернии: на содержание земских начальников (120 000 руб.), на содержание волостных правлений и волостных судов (450 000 – 500 000 руб.) и на содержание выборных сотских и десятских (50 000 руб.). Эти источники, будучи перераспределены на все вообще сословия и имущества и, быть может, усилены новым расходом казны, и могут покрыть расходы по содержанию управления в новых земских участках.
Исходя из вышеизложенных общих соображений относительно участия в государственном управлении общественных и сословных установлений и относительно района первой мелкой единицы государственного управления, я полагал бы установить организацию местного управления на нижеследующих основаниях: Выборное сословное начало необходимо сохранить в сельской общине, а не в прежней административной единице – волости, ибо волость обнимает собою уже все сословия, чему лучшим доказательством служит то, что избираемый крестьянским сходом волостной старшина, предполагавшийся сословным представителем, оказался исполнителем и несословного земства и требований Правительства, относящихся до нужд всех сословий, одним словом, он стал нети хозяйственные, административные и полицейские функции на всей территории волости, а не одних сельских обществ, а роль его как сословного представителя осталась весьма ничтожною. Точно так же и сословный волостной суд уже ведает дела далеко не одних только крестьян. Наконец, и само сословное волостное правление, существующее едва ли не с 1861 года как учреждение больше номинально, сохранилось в жизни только как здание или помещение, в котором сосредоточена переписка по нуждам всех ведомств и сословий. Поэтому в сельской общине, в селениях крестьян должен быть сохранён выборный сельский староста как представитель хозяйственных интересов общины и внутреннего в ней распорядка и вновь учреждён выборный сельский суд или расправа для дел маловажных; такой суд может составляться из трёх выбранных сельским сходом и утверждённых земским начальником лиц, мелкие селения могут для этого присоединяться к соседним; назначение сельского писаря должно принадлежать самому суду. Сельские же полицейские чины, выборные сотские и десятские, должны быть заменены назначаемыми Правительством и получающими содержание от Правительства; волостное правление, волостной суд и волостной старшина с учреждением мелкой земской единицы – земского участка должны упраздниться и их функции должны перейти к соответствующим органам Правительства и земства. Функции волостного суда перейдут частью к сельскому суду, частью к земскому начальнику; все хозяйственные функции волостного старшины должны перейти к выборному от всесословного земского участка земскому попечителю, который должен быть гласным уездного земского собрания и нести все функции члена земской управы по своему участку; выбор таких лиц должен производиться не всем уездом, а непременно в участке, ибо только при этом условии деятельность его явится ответственною, близкою к его избирателям и к интересам своего участка, а все полицейские обязанности волостного старшины перейдут к назначаемому Правительством участковому земскому стражнику или уряднику. Административная и судебная власть в участке должна принадлежать земскому начальнику, назначаемому Правительством преимущественно из местных дворян, применительно к существующему ныне порядку. Из числа всех обязанностей волостного старшины, за упразднением его должности, остаются, однако же, некоторые административные и чисто сословные обязанности, как то: по взиманию денежных повинностей, воинской и военно-конской повинности, по выдаче паспортов и перечислению крестьян по надзору за сельскими старостами (в пределах общественного крестьянского управления), каковые обязанности, даже и при сокращении участка земского начальника, едва ли могут быть всецело возложены на земского начальника, почему является необходимым сохранение старшины не волостного, а участкового как старшего над сельскими старостами и посредника между ними и земским начальником, исключительно по делам сельского управления. Такой участковый старшина должен назначаться земским начальником из среды местных крестьян.
Таким образом, организация управления проектируемою мелкою земскою единицею – земским участком представляется в следующем виде:
В селениях: сельское общественное крестьянское управление, сельский сход, выборный сельский староста и выборный же сельский суд или сельская расправа для дел маловажных, низшие полицейские чины – сельские стражники, назначаемые начальниками уездной полиции по соглашению с земским начальником и участковый старшина, как старший над сельскими старостами исключительно по делам крестьянского управления. Старосты, старшины и сельские судьи получают жалованье из сельских мирских сборов, а сельские стражники от казны.
В земском участке: 1) участковый земский начальник, которому принадлежит судебная и административная власть в участке; причём по делам крестьянского управления фактическим помощником ему будет названный выше участковый старшина; 2) органом полиции в участке должны быть участковые урядники и стражники, назначаемые начальником уездной полиции и обязанные исполнять законные требования земского начальника по делам судебным и административным; 3) участковый земский попечитель с одним или двумя к нему кандидатами, он же гласный уездного земского собрания, избираемый населением участка от всех сословий и ведающий земское хозяйственное дело участка на правах члена земской управы, под её руководством и на основании указаний уездного земского собрания; 4) приход и приходские попечительства могут остаться на существующих основаниях, как органы церковного хозяйства и благотворительные; в состав попечительств должны входить обязательными членами земский начальник, земский попечитель и участковый старшина.
Если бы признавалось нежелательным упразднение издавна существующего наименования административных участков – волостями, то слово участок может быть заменено словом волость при условии лишь увеличения территориального размера волости в 2-3 раза, и тогда вновь проектируемые власти в мелкой земской единице могут именоваться: земский волостной начальник, волостной попечитель, волостной старшина, волостной стражник.
Предположенная организация управления мелкою земскою единицею неизбежно вызывает и соответственное изменение организации как земских учреждений, уездных и губернских земских собраний, так и некоторых правительственных уездных и губернских учреждений.
Уездное земское собрание должно состоять под председательством предводителя дворянства из гласных, избираемых населением каждой мелкой земской единицы по одному от участка; в состав собрания на правах гласных входят представители некоторых ведомств: от Министерства внутренних дел (начальник уездной полиции), Министерства финансов (податной инспектор), Министерства народного просвещения (инспектор народных училищ), городской голова, депутат от духовенства и участковые попечители. Эти представители ведомств должны иметь право участия во всех земских комиссиях по делам их ведомств. Земское собрание ведает хозяйственные дела уезда и избирает из своей среды или из посторонних, имеющих определённый ценз в уезде, уездную управу из председателя и двух членов и одного или двух членов в состав уездного совета. Выбор почётных мировых судей следует отменить, как по принципу отсутствия права у земства выбирать судей или административных чиновников, так и за фактическою утратою почти всякого значения должности почётного мирового судьи в уезде.
Роль губернского земства должна быть существенно изменена. Необходимо устранить, с одной стороны, влияние губернского земства на самостоятельность действий уездных земств, а с другой стороны, устранить условия, создающие из губернского земства арену открытой противоправительственной политической деятельности в земском собрании и закрытой противоправительственной деятельности в разных комиссиях, в конце концов доходящей до попустительства преступной пропаганды в селениях чрез посредство агентов губернского земства. Происходит это печальное явление, помимо общей ненормальной постановки отношений земств к Правительству ещё и потому, что нормальной функции губернского земства как хозяйственного органа почти не существует, ибо нет такого самостоятельного губернского хозяйства, которое не было бы в то же время и хозяйством уезда; ведь не объединяются же в губернской городской думе хозяйства уездных городов; поэтому, если наличность в данное время некоторых хозяйственных учреждений и земских дел, имеющих общее губернское значение, и оправдывает существование губернского земства, то такое существование вызывается не столько хозяйственными, сколько административными условиями распределения нужд уездов и губерний; при таких условиях и самое представительство уездных земств в губернском земстве, пропорциональное территории или имуществам уезда, не имеет за собою правильного основания и такое представительство как административное должно быть равное для каждого из уездов.
Необходимо отменить торжественный обряд открытия и закрытия губернского земского собрания начальником губернии, обращение губернатора как представителя монархической власти к губернскому земскому собранию как представителю якобы народа или населения губернии. Эта, по-видимому, несущественная формальность сыграла за 35 лет немаловажную роль в общественном мнении и по отношению смысла земских учреждений как противоправительственного органа. За сим представительство уездов в пределах земского хозяйства может быть ограничено составом губернского земского собрания под председательством губернского предводителя дворянства, открывающего и закрывающего собрание, из всех уездных предводителей дворянства и всех председателей уездных земских управ как уполномоченных уездными собраниями, наиболее близко знакомыми с земскими делами своих уездов.
Губернское земское собрание не должно вмешиваться в уездное хозяйство, а должно ведать только те дела и учреждения, которые по закону или распоряжению Правительства будут признаны имеющими общее губернское значение. Губернская раскладка должна выражаться определённым процентом с суммы всех уездных земских смет так, чтобы система оценки и обложения принадлежала уездному земству, которое увеличивало бы на известный процент смету своих расходов на потребности общегубернские. Губернское собрание должно избирать членов в губернскую управу и членов в состав губернского совета.
За сим все ныне существующие административные уездные и губернские присутствия по разным делам и комитеты должны быть объединены в одном учреждении: уездные – в уездном управлении под председательством уездного предводителя дворянства и губернские – в губернском управлении под председательством губернатора; причём как в уезде, так и в губернии должностным лицам подлежащих ведомств должны быть предоставлены более широкие, но и ответственные компетенции для единоличных распоряжений, а круг дел, подлежащих коллегиальному разрешению уездных и губернского управлений, должен быть ограничен по преимуществу делами правового характера. Такая мера представляется весьма желательной в интересах дела, ибо в настоящее время к ведению коллегиальных учреждений отнесено много таких дел, которые могли бы быть с успехом и с большею быстротою разрешаемы единолично властью и внесение коей в коллегиальное учреждение является одною формальностью, обременяя без действительной необходимости своею количественностью в уездах – предводителей дворянства, а в губернии – губернатора; в то же время должностные лица отдельных ведомств, обыкновенно докладчики по своим отделам в коллегиальных присутствиях, от которых, в сущности, в большинстве и зависит то или другое направление подобных дел, разрешая их не своею личною властью, а чрез подлежащее коллегиальное присутствие, являются лично не ответственными за таковые распоряжения, как исходящие не от них, а от учреждений коллегиальных.
Независимо же от уездных и губернского управлений, долженствующих ведать в инстанционном порядке текущие дела местного управления, желательно в видах во 1-х) децентрализация управления, во 2-х) объединения деятельности различных ведомств и в 3-х) привлечения в местное управление местных деятелей – учреждение советов – губернского под председательством губернатора и уездного – под председательством предводителя дворянства, в составе: представителей разных ведомств (министерств) и выборных местных представителей; таковыми представителями дворянства должны быть губернский и уездные предводители дворянства (они же председатели уездных советов), от городов городские головы, а представители земства не председатели управ, а особо избранные лица земскими собраниями. Функции таких советов должны быть совершенно отличные от функций, существующих ныне губернских и уездных «по разным делам» присутствий и советов.
Губернские и уездные советы должны ведать вопросы губернии и уездов, имеющие общее значение и наиболее важные вопросы всех ведомств, но не дела одного Министерства внутренних дел.
Губернским и уездным советам должно быть предоставлено право ходатайствовать о местных пользах и нуждах уездов и губернии по предметам всех ведомств, а председателям право в случае несогласия с постановлениями совета приостанавливать исполнение и представлять: постановление уездного совета – губернскому, а постановление последнего – высшей центральной власти. Губернские советы должны бы разрешать некоторые вопросы, подлежащие ныне ведению главных управлений и министерств, а уездные советы – некоторые из вопросов, подлежащих ныне ведению губернского начальства; на обсуждение губернского и уездных советов могли бы быть передаваемы Правительством возбуждённые подлежащими ведомствами и вопросы законодательного характера.
Компетенция губернского и уездного советов подлежит, конечно, большей разработке при участии всех ведомств.