Если заглянуть в седую нашу историю, без труда увидишь характерную особенность — дабы власть не была абсолютизирована кем-то одним, ей создается противовес. Власть вверяется не одному, даже и очень умному человеку, а делается попытка опираться на коллективный разум.
Под звон колоколов в Новгороде и Киеве, Пскове и Рязани, Москве и Владимире собиралось народное вече, чтобы по справедливости решать самые насущные вопросы своего бытия. Если вглядеться попристальней, обнаружишь “пары”: князь, его дружина и народное вече; атаман и казачий круг; еще не окрепший царь и боярская дума; самодержец и земские соборы, император и Государственная Дума; Председатель Совнаркома и Советы депутатов трудящихся, Генеральный секретарь ЦК Коммунистической партии и Верховный Совет СССР; Президент России и снова Государственная Дума... Рядом с этими “парами” — исполнительной и законодательной властью есть и третья — судебная власть. Но здесь мы ее не будем касаться.
Эти пары призваны как можно полнее учесть желания и чаяния народа. Эти пары — две опоры государства. Взаимодействуя, укрепляют державу, сплачивают общество, делают жизнь людей лучше. Если же у них нет взаимопонимания, свою миссию они выполняют плохо, что приводит к недовольству масс: бунтам, восстаниям, революциям...
В известной степени наиболее справедливой формой управления страной в России было народное вече. Вечевые народные собрания реально обеспечивали участие широких слоев населения в управлении, решении важнейших проблем жизни людей, вопросов государственного значения. На этих собраниях определялось, как людям жить, избирались, назначались и смещались должностные лица, утверждались правовые нормы, принимались другие важные решения. В ряде древнерусских княжеств вече распоряжалось земельным фондом, устанавливало повинности, льготы и привилегии, вершило судопроизводство.
Усиление позиций феодальной знати, междоусобные распри, татаро-монгольское нашествие ослабили к XIII веку значение народных собраний, усилило власть князей, укрепило единоначалие. На вече стали обсуждаться частные вопросы местного самоуправления. И только в Новгородской, Псковской республиках полноправное вече сохранялось на протяжении нескольких последующих столетий, но после покорения их войсками Ивана III в 1478 году Вечевого строя не стало и в Великом Новгороде, а символ новгородской демократии — вечевой колокол — был снят и увезен в Москву.
Но и в Москве князь, а позже царь, хотя и был единоначальником, но прислушивался к боярской Думе — высшему законосовещательному органу при верховной власти, в который входили бояре, окольничие, с начала XVI века — думные дворяне, несколько позже — думные дьяки. Численный состав боярской Думы не был постоянным, при Иване Грозном 21 человек, Борисе Годунове — 30, Михаиле Федоровиче — 19, при Алексее Михайловиче — 59, а при Федоре Алексеевиче — 167 человек. Боярская Дума участвовала в обсуждении вопросов внутренней и внешней политики, законодательных норм, рассмотрении жалоб, отдельных прошений. Заседания проходили в царском Дворце. Бояре заседали по понедельникам. Их правовой статус не был закреплен. Председательствовал на заседаниях царь, принятые решения в его отсутствие обязательно им же утверждались. Боярская Дума ограничивалась небольшим составом, да и при том — высшей знати, что, естественно, не устраивало многих.
На смену узким совещаниям царя с ближайшими боярами в XVI — XVII веках приходят Земские Соборы, появившиеся в разных местах в разное время. Это уже более широкие сословные совещания с представителями от различных территорий страны. На “советах всей земли”, “всех людей” (так источники называют Соборы) избирали царей, объявляли войну или мир, утверждали налоги, давали земельные пожалования, назначали должностных лиц. В середине и второй половине XVI века Земские Соборы проходили в виде расширенных совещаний при царе думских чинов и высшего духовенства — Священного Собора.
Земские Соборы не являлись постоянно действующими органами, собирались по мере необходимости. Соборы 1598, 1606, 1613 годов избирали царей, обеспечили преемственность государственной власти в условиях крестьянской войны и иностранной интервенции. Их деятельность укрепила систему государственного управления в центре и на местах. Но не решила проблему недовольства людей властью — нет-нет да и случались в России бунты.
Реформы Петра I способствовали превращению русского самодержавия в чиновничье-дворянскую монархию. Служивые люди потеснили родовую феодальную знать. Упразднив Боярскую Думу, Петр I основал Сенат — высший судебный и административно-управленческий орган, наделив его и некоторыми законодательными полномочиями. Сенаторы обсуждали дела и принимали решения коллегиально на общем собрании, скрепляя принятые документы своими подписями. В 1721 году Россия провозглашается империей.
И хотя реформы Петра I, отмечает историк И. Фроянов, укрепили государство, ускорили развитие России, но и послужили толчком к революционным потрясениям. Это своего рода революция сверху. Но она не решила всех проблем. Именно в царствование Петра Великого еще резче обозначилась пропасть между дворянским сословием и трудовой массой населения, прежде всего, крестьянством. Поляризация интересов помещиков и крестьян — основная ось, вокруг которой на протяжении двух столетий вращались противоречия российской действительности. Брожению масс способствовал и церковный раскол. С него началось глубокое раздвоение российского общества. Левое его крыло было настроено революционно , начало напряженный поиск правды и справедливости для всех.
Свой заметный след в истории управления государством Российским оставила Екатерина II. Но в ее царствовании Россия пережила очередной бунт народа во главе с Емельяном Пугачевым. 14 ноября 1766 года императрица объявила о необходимости составления проекта нового Уложения (свода основных законов империи), “для спасения империи от очевидной погибели”. Именным указом повелевалось за полгода избрать и прислать в Москву депутатов от Сената, Синода, всех Коллегий и Канцелярий, а “также изо всех уездов и городов империи”, кои должны были представлять “нужды и недостатки каждого места”, “жалобы” (т.е. наказы от избирателей), а также принимать участие в обсуждении новых законов. К Именному Указу прилагались правила избрания депутатов: участвовать в выборах призывалось большинство населения империи, дворянство, служивые люди, казаки, некочующие инородцы, жители городов. Всего в Уложенную комиссию были избраны 572 депутата. Работа Уложенной комиссии напоминала деятельность регулярного представительного учреждения, парламента. Девизом Комиссии стали слова: “Блаженство каждого у всех”. Но свобода понималась, как “право делать то, что законы дозволяют”. Работала Комиссия более года, собрала 1600 наказов с мест, но с началом войны с Турцией ее распустили, хотя часть членов ее трудилось над отдельными законами до самой смерти Екатерины II.
Воспитанный в духе лучших традиций европейского просвещения, войдя на престол 11 марта 1801 года Александр I, под воздействием статс-секретаря М. М. Сперанского, согласился поделиться властью с народом и предпринял было попытку ввести в России конституционный строй.
В основе проекта Сперанского была идея разделения властей на законодательную исполнительную и судебную, считая для этого необходимым учредить выборные распорядительные органы власти на местах — волостные, окружные, губернские думы, а также законодательную Государственную Думу. Последняя, однако, была лишена права законодательной инициативы, император же мог всегда распустить ее и назначить новые выборы. Помимо этого, Сперанский стремился усилить ответственность чиновников перед законом, ввести государственный контроль.
К большинству инициатив Сперанского Александр I отнесся скептически, но после победы над Наполеоном предложил одному из своих ближайших сотрудников, тайному советнику Н. Н. Новосельцеву, составить проект конституции для России. “Государственная уставная грамота Российской империи” была завершена в 1820 году. Документ провозглашал: “Да будет российский народ отныне навсегда иметь народное представительство”. Парламент — Сейм — предполагалось сформировать из двух палат: Сената и Посольской палаты. Он должен был в обязательном порядке рассматривать все проекты “законов гражданских, уголовных и по части правитель ной, коих действие распространяется на всю империю”. Право законодательной инициативы сохранялось за императором. Сейм мог принять или отклонить обсуждавшийся проект закона большинством голосов. Законодательная власть перестала быть компетенцией только монарха, но не переходила полностью к представительному органу.
Однако попытка соединить самодержавие с конституцией не удалась. На фоне роста революционных выступлений в Европе Александр I не рискнул утвердить проект Новосельцева. Тем не менее, идея парламента проникла в души многих граждан России.
Сперанский же настоял таки на учреждении Государственного Совета (1810 г.), как высшего законосовещательного органа Российской империи. Этот орган имел право обсуждать предложенные различными ведомствами проекты решений, а также обладал полномочиями по толкованию законов. Первоначально он состоял из 35 членов, большинство из которых назначалось императором, а министры входили в Совет по должности.
В дальнейшем число членов Госсовета медленно, но неуклонно росло — в начале ХХ века их стало уже свыше 100. Первым председателем Госсовета был Н. П. Румянцев. Государственный Совет стал единственным официальным местом в Российской империи, где его члены в заседаниях пользовались свободой слова. Обязательным условием являлось лишь высказывание суждений на русском языке. Решения принимались большинством. Царь, как правило, соглашался с большинством. Но не всегда. Александр I из 242 случаев отсутствия в Госсовете единого мнения только в 159 случаях принял сторону большинства. К 1901 году в Госсовете побывало 464 сановника. Николай I назначил 113, Александр II — 132, Александр III — 51.
Александру II пришлось прислушаться к голосу масс. Вслед за отменой крепостного права (1861 г.) он утверждает Положение о губернских и уездных земских учреждениях (1864 г.) и вводит соответствующий порядок организации системы губернского и местного самоуправления.
В 1879 году Александр II вместе с Д. А. Милютиным задумал реформировать Госсовет (1/2 его состава не назначать а избирать, передать этому органу право законодательной инициативы, оставив за собой право вето.). Но этим планам в его царствование не суждено было сбыться — 1 марта 1881 года Александр II был убит народовольцами.
Александр III больше прибирал власть к рукам, чем делился с другими. С назначением в 1882 году министром внутренних дел Д.А. Толстого началась ревизия либерального законодательства Александра II — резко ужесточились меры по охране общественного порядка. Для контроля за общественным настроением учреждалось новое жандармское отделение по охране порядка (“охранка”). Существенно урезались другие права народа. Так, помимо установленной черты оседлости, евреям запрещалось приобретать землю и селиться в деревнях.
Николай II, вошедший на престол после смерти Александра III, не на шутку забеспокоился — в стране росло недовольство властью, трон основательно зашатался. Назревала революция…